农村基本经营制度范文 -欧洲杯买球平台

导语：如何才能写好一篇农村基本经营制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：机制创新；经营物权；流转市场；合作经济；服务体系

中图分类号：s-9 文献标识码：a 文章编号：1674-0432（2011）-07-0035-2

在新形势下市场经济快速发展的同时，农村经济也逐渐凸显出越来越多的难点问题，为了加快农村经济发展，我国政府今后面临的主要任务就是提高农民收入。而要发展农村经济，必须要完善和发展农村基本经营制度。故中央出台《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这就要求我们在今后的农村工作中要稳定和完善农村基本经营制度，要积极推进农业经营体制机制创新。

适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。为了赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。在农村改革重在制度建设的新阶段，当前和今后一个时期农村经济工作的首要任务是加强农村制度建设，稳定和完善农村基本经营制度。

第一，要保持土地承包关系长久不变。农村基本经营制度的基础是家庭承包经营，农村基本经营制度的核心是土地承包关系。现在很明确的大政策就是要确保土地承包关系长久不变，从而赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。从农村实际看，坚持农村土地集体所有、家庭承包，不搞土地国有化、不搞土地私有化，是确保土地承包关系不变的根本，同时，要注意研究和解决三个主要问题：一是要正确对待人地矛盾。我国的基本国情是人多地少，家庭承包以农户为单位承包土地，在法律和政策上不存在因家庭成员变动而调整承包地的问题。一些地方以人地矛盾为由调整承包地，是违背法律政策规定的。实行“长久不变”，除法定事由外，绝不能调整承包地。我们应靠推进城镇化发展、建立健全农村社会保障制度、依法流转土地承包经营权来解决人地矛盾。二是土地延包遗留问题也急待解决。延包遗留是比较复杂的问题，形成原因是多方面的，既有当时的客观因素，也有政策执行问题，处理不好将影响“长久不变”的落实。对此，我们要想办法完善延包后续工作，为“长久不变”奠定基石。三是要完善相关法律政策问题。“长久不变”涉及到土地承包和流转期限、承包经营权权能设置、征地补偿安置等重大问题，要抓紧研究，推动完善相关法律法规和政策，为“长久不变”提供保障。

围绕“长久不变”，土地承包经营权登记问题应该受到重视。做好土地承包经营权登记试点工作，要做到四个“紧密结合”。把开展登记试点与探索解决突出问题紧密结合，开展土地承包状况摸底排查，分别建立土地承包确权情况清册、土地承包突出问题清册，妥善解决遗留问题；把开展登记试点与探索完善确权登记办法紧密结合，积极探索符合我国农村实际和土地承包特点，便民、高效、经济、适用的土地承包经营权登记办法；把开展登记试点与探索完善基本农田永久保护紧密结合，有条件的地方可以根据国土部门提供的基本农田有关信息，探索将基本农田地块落实到承包农户并标注到土地承包经营权证书上；把开展登记试点与探索控制登记成本紧密结合，登记试点经费不向农民收取，在地方财政安排必要的工作经费的同时，积极探索控制登记成本的有效途径和办法。《农村土地承包法》和《物权法》对土地承包经营权进行登记都有规定，登记程序和内容在2003年农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》中明确提出，近几年各地也做了大量工作。但这些远远不够，我们仍需要不断的探索和完善。

第二，要健全土地承包经营权流转市场。第一，搞好农村土地的确权、登记、颁证工作。第二，尊重农户的土地流转主体地位。第三，加快建立土地承包经营权流转市场服务体系。第四，坚持农村土地流转中“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。这是决定对农村土地流转提出的必须遵循的重大原则。土地流转市场建设需要我们遵循市场发展规律，遵守法律规定，重视市场建设，搭建交易平台也要重视土地管理和服务。但是无论如何都不能损害农民的土地承包权益。

第三，要推进双层经营“两个转变”。《决定》对此高度重视，提出推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变，并从“统”和“分”两个层次提出了完善农村基本经营制度“两个转变”的政策要求。在“分”的层次上, 让每户至少有一名有文化、懂技术、会经营的“明白人”，并从优化环境、完善机制、加大扶持等方面入手，加强农户经营能力建设，着力提高农户的融资经营能力、科技应用能力、机械使用能力和市场开拓能力。在“统”的层次上, 鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。这是转变农业发展方式的基础性工程，也是现阶段完善农村双层经营体制的重点和难点。做好“统”的文章，必须从各地实际出发，充分尊重农民意愿，引导农民发展多样化的联合与合作，农民喜欢怎么合作就怎么合作，农民需要什么服务就发展什么服务，依靠农户合作和社会化服务，把小农户经营引入现代农业规模化、集约化发展轨道。农村集体经济组织是统一经营层次的重要担当者,代表农民行使集体土地和集体资产的所有权，不能因为统一经营层次主体多元化，而忽视集体经济组织的地位和作用。要把如何壮大集体经济作为一项重要任务来抓。

事关农业农村发展全局。我们要认真落实中央精神，要把农村经济工作放在统筹城乡发展中去思考、放在全面建设小康社会中去谋划、放在农村改革发展大局中去推进，把稳定完善农村基本经营制度作为当前农村经济工作的主要任务来抓。积极推进相关改革创新，对于今后我国农业农村乃至整个经济社会的发展与改革具有重要意义。

参考文献

[1] 中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》文件.

[2] 《中华人民共和国农村土地承包法》.

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2011年，笔者到一个县调研，发现该县这一年农民建房占地比工业化、城市化占地多出近10倍。

现在，全国很多地方农民违章建房有失控之势。问及原因，基层干部一致的回答是“管不住了”――村干部不管了，土地部门管不了。

村干部为何不管了呢?因为政策规定土地承包到户的期限“长久不变”，且村民集体也不能再向承包户收取承包费了，所以，村集体与农户的发包和承包关系不存在了。说白了，土地村集体所有制已经被“和平演变”成土地家庭所有制了。农户有了更大的土地处置权，村干部觉得承包期长久不变，村集体再不能找农户收取承包费了，农户转让土地、甚至买卖土地已经与村集体无关了。因此，在农村，转让土地甚至买卖土地的现象呈现越来越普遍的趋势。

现在，有些地方，100平方米的宅基地可以卖好几万元，几万元存在银行拿利息，比辛辛苦苦种地强多了。在不少的农村，一些承包地在公路边上的农户受利益的驱使，把承包地当宅基地买卖，已成风气。另一些承包地处在较好位置上的农户，合作开发别墅大有星火燎原之势。

和承包农户做耕地变宅基地生意的人一般有3种：一是亲戚朋友，主要是市民；二是社会上有头有脸的人，主要是想建别墅和农家乐；三是本村村民之间换地，图个方便。承包地转变为宅基地，承包农户获得了财产性收入，得到宅基地的人享受大宅生活，村干部有酒喝，土地管理部门有费收或有罚款，土管干部有灰色收入，皆大欢喜!问题只有一个：长此以往，很难守住18亿亩耕地!

中国要守住18亿亩耕地，关键要靠农民的自我约束和保护，其次是政府部门依法监管。其实，《中华人民共和国宪法》规定的土地村民集体所有制和农村基本经营制度是保障农民对乱占耕地实施自我约束的一个好制度，只是很多城市人、海归派和接受了私有化教育的人不了解和不珍惜，导致了这个制度名存。实亡。

所谓土地村民集体所有制，是指村(社)的土地属于村(社)民集体所有。集体所有制对不同类型的土地有不同的规定：第一类是基本农田和山林等，集体成员一人一份(股)，称之为集体成员等额或份额所有制；第二类是宅基地和自留地，是按户占有制，一户2口人或一户4口人，都只能占有一处宅基地和自留地，甚至人少的户可能比人多的户占有的宅基地和自留地还要大，占的多多出钱，占的少少出钱，年底要结平衡账；第三类是机动地、机动林和灌溉(或饮用)的水塘、水系等，是共同占有制，属于村(社)内部的公共品，不量化或处置到人或户。

所谓农村基本经营制度，《中华人民共和国宪法》的表述是“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的表述是“以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制”。上述关于基本经营制度的表述包含了如下意思：第一，农村土地是村民集体所有的，村集体经济组织和家庭之间是发包和承包关系，是责任制关系；第二，家庭承包经营是农村集体经济组织内的基础性经营活动；第三，在农村集体经济组织内部，实行双层经营，集体负责统的经营，做一家一户做不好的事情，如：水利、防疫、技术、购销等；农户负责分的经营，做适合家庭做的事情，如：农作物的生产管理等。

最近，温总理在《求是》杂志上发表《中国农业和农村发展道路》一文，文章强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度。对这项制度，我们历来讲两句话。讲稳定，是因为这项制度适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点、符合农民群众愿望，是党的农村政策的基石”“要毫不动摇地稳定和完善”。

如果土地村民集体所有制和农村基本经营制度是毫不动摇的，农户家庭是无权处置承包地的，农户乱占耕地建房是会受到全体村民和村干部的约束和处罚的；占有大宅基地和自留地的农户，是会给村民集体缴纳更多占地费的，年底会统一结平衡账，农村是不会出现一户多宅的现象和趋势的。

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1．农村集体经济组织被“虚置化”按照我国宪法规定和通常惯例，非改制状态农村集体经济组织应该是同农户相对应的双层经营体制中的一个独立的经营层次或主体。然而，在现实的经济生活中，非改制状态农村集体经济组织却是徒有虚名的“伪实体”。伴随着村民自治组织强势介入，村民小组的生产功能被农户取代，公共物品主要由村委会提供，集体经济组织的土地发包、证书签发等由村委会一级。本应是集体与农户双方的土地承包经营权协议，却又设计出一个政府的确权环节，集体经济组织被一步步“虚置”起来。实体性的集体经济组织被观念化，具有中国特色和农耕文明积淀的村级生产组织和治理功能被抛弃，以村集体为单元的农业适度规模生产受到限制，引发了农技服务不到位、农田水利设施的建设管护主体不明确、土地经营权流转和质押困难等一系列问题。更为严重的是农户耕地违法利用行为处于失控状态。尽管国家严禁在承包的基本农田内发展林果业、挖塘搞养殖、建房、取土等行为，但在承包土地上违规建房、挖塘仍是普遍现象。而且这些违规行为缺乏管控主体:集体经济组织无人去管、乡镇政府无权去管、执法主体无暇去管。只好听之任之，任其违法，任其侵权。不仅如此，农村集体经济组织作为宪法确定的、具有生产经营功能的经济实体，在现实的经济生活中却是一个“市场黑户”。除非改制，否则，农村集体经济组织既无法进行工商登记注册，也无权接受金融、税务等部门的管理和服务，更进不了代码标识系统，是一个被政府部门“入另册”的经济组织。

2．成员资格确认面临困局我国《农村土地承包法》规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。然而，谁是成员、如何认定成员身份没有给出解释。土地承包资格主体的认定，始终困扰着农村集体经济组织治理。农村集体经济组织成员资格是一种民事权利能力，人要存活，或者说，活人才享有和具备集体成员资格，人死则资格取消。成员对土地的承包权是只有成员本人才具有的人身依附权利(经营权是土地所有权衍生权能，二者源自不同主体)，应随着成员的更替和迁移来调整其对集体土地及其他资产的权属。在现有土地承包关系长久不变的框架下，成员资格的确认矛盾表现为尖锐的利益冲突和对生存资源、谋生资本的争夺。假如农村集体土地承包经营关系被固化，在社会变迁、人口自然变动和转移的作用下，农村无地人口将不断增加，多男户生存将陷入困境。维护农民利益的政策，因为误读农民概念，最终却可能损害真正的农村从业者的利益，违背成员承包的法律公平精神。无论是就业和婚姻引起的人口流动，还是社会和自然因素所引起的农户结构调整，农村集体经济组织始终面对着成员资格界定的难题，因集体成员资格认定而引发的征地补偿费等收益分配矛盾一直困扰着农村经济的发展，左右着本应随成员变动适时调整的集体与成员、成员与成员之间的承包经营关系。

3．农村集体土地所有权不明晰其一，农村土地的所有者不确定。统分结合的双层经营体制下的农村集体土地资产，是从“三级所有、队为基础”的所有权框架中脱胎而出的。改革初期的主旨是推行承包制，只要农户得到了土地承包经营权，至于谁是发包主体，是行政村还是村民小组作为宪法意义上的农村集体经济组织，对于政府和农户来讲都不重要了，因而也不为人们所关注，各方共享行政村和村民小组“二级所有”的错觉愉悦。然而，无论是三级所有还是二级所有，都有悖于所有权排他性定律，助长了产权关系的暧昧性。特别是到2013年，在全国行政村30年减少33．7万个、村民小组15年减少38．6万个的状态下，村与村、组与组之间边界越来越模糊，权力和利益的冲突逐渐增加，增加了农村治理难度。其二，农村集体土地所有权权能匹配关系不确定。产权理论把产权理解为资源稀缺条件下人们使用资源时的权利，是所有权、使用权、收益权和转让权等一束权利的统称。产权是拓展了的所有权，所有权是法律化的特定产权;产权是权利束，所有权是基本权能的复合体。所有权权能分解及其合理配置非常重要。现行的农村土地政策，虽然对集体土地所有权和承包经营权作出了区分，但是对土地所有权基本权能在农户、集体及国家间的配置关系缺乏规范。所有权、承包权、经营权的边界模糊，所有权权能与承包权、经营权、财产重组权等衍生权能的关系不明晰。农村土地名义上是集体所有，但是集体所有权的权能不完整，最重要的处置权不属于集体，收益权被挤占，使用权被限制。农户土地承包经营权边界不明，与集体产权边界不确定。其三，农村土地承包合约的权责非对称性。“交足国家的、留足集体的、剩下是自己的”，体现了国家、集体、农户三者利益分配关系。其中“交足国家的”体现了土地承包者对国家应尽的义务，“留足集体的”体现了农地集体所有者权益。但是，伴随着农税改革，伴随着家庭联产承包责任制与家庭承包经营概念互换，农户承包土地与农产品也“失联”了，承包土地最基本的“联产”责任和义务也无须履行。村集体经济组织对农户土地发包，是一组严格的责权对称契约关系。土地承包关系中的承包对象、承包期限、生产什么产品、是否允许撂荒等等，都应该是发包者———集体经济组织在承包协议中确定的，而不应该是承包双方之外的其他组织及其政府的外部强加责任。在免除对国家的义务、取消村集体提留以及农村集体经济组织“虚置化”的共同作用下，村级组织的经济及社会组织功能弱化、乡镇政府的基层管控纽带断裂，也动摇了农村及国家治理的基础。

4．存在委托缺陷非改制状态农村集体经济组织在“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”的约束下，由村委会主任直接任人。这里，除僭越村民小组权利外，至少还存在三个方面的缺陷。其一，人选择缺陷。农村集体经济组织人的选择者或授权人，应该是集体经济组织全体成员，委托方与人之间的权利和义务，需要双方合约规范。指定村委会为集体经济组织的人，无疑是对集体成员财产权利的“合法”侵权。其二，权责边界缺陷。赋予村委会管理集体资产的权力，却不明确责任和义务，权责不对称，管理者不承担村集体经济的损益风险。其三，时限缺陷。集体经济组织人的期限或委托关系续存期，应该是集体经济组织运行绩效的函数，受管理激励的约束，而不是依照村民自治组织的游戏规则，限定服务期限、定期进行更换。

5．存在村委会主任的道德风险农村集体经济组织的村委会，实质是村委会主任。村委会主任的集体经济组织的成员身份，会使得委托人与人之间的目标函数具有一定的重合度，但利益不一致性依然存在，信息不对称性依然存在。利益不一致性、信息不对称性，如果与一个具有道德缺陷的人重合，委托的道德风险，就会表现为对集体经济组织权益的侵害。原因在于:一是村委会主任的合约不完备性。作为法定的资产管理者和自治组织负责人，缺乏基本的经济责任约束。二是在集体土地的征收、集体资产经营状况上，存在着信息屏蔽、信息不充分现象。契约不完备、信息不对称、道德自律性不强的因素重合，损害委托人权益就成了一种可预见的结果。近些年来，村委会主任侵犯集体及其成员利益的事件并不鲜见，“小官大贪”并非个案。

6．农村集体经济组织的利益相关者治理权缺失政府是农村集体经济组织的利益相关者。这种利益相关性，根源于农村土地资产的稀缺性和生产性，根源于政府作为国民根本利益维护者的责任。然而，政府尤其是乡镇政府对集体经济组织的治理缺乏有效渠道。比如，传统农区耕地向宅基地转换的内部控制性，会导致粮田被宅基地挤占。实行宅基地集体划拨制度，农民家庭随着子女的成长和新家庭的组建，就需要按照一户一宅的原则重新划拨宅基地，为新婚者“立户”。尽管政府严格保护农村耕地，对此却束手无策，任凭自然村自然地长大。这其中的治理缺陷或政府治理主体权力的棚架问题无疑是存在的。金融机构是现代经济组织治理的参与者和利益相关者。由于制度安排的缺陷，常态农村集体经济组织因为身份问题阻碍了金融介入，进而阻断了金融机构参与治理的渠道，金融治理主体严重缺位。

二、非改制状态农村集体经济组织治理的制度创新

1．确立非改制状态农村集体经济组织的市场主体地位完善农村治理体系，关键是确立农村集体经济组织的市场主体地位，充分利用集体经济的组织能量，实现农业资源的有效组织和农村的有效治理。一个基础性工作是给非改制状态农村集体经济组织颁发“身份证”，确定其市场经济主体的合法地位。通过立法，对实行双层经营体制的农村集体经济组织作出相应的解释，明确双层经营体制下农村集体经济组织的功能、责任、土地及所属资本的管理运营体制机制，把农村集体经济组织作为基本的、特殊的市场组织，纳入国家治理体系。工商行政管理部门制定非改制状态农村集体经济组织注册登记及其他管理服务办法。有了法人身份，发改委、财政及政府各有关部门，才方便以农村集体经济组织为对象给予支持和服务。确认农村集体经济组织的法人身份，在国家治理层面上，政府可与农村集体经济组织直接发生关系，集体经济组织同农户依合约规范权利与义务，发挥集体经济组织服务农村经济的作用，化解因其贷款主体的资格缺陷而导致的贷款难问题，从而夯实农村治理的经济和组织基础。

2．建立农村土地国有化制度农村土地国有化的实质是确定农村土地的国家所有性，在国土范围内，实行城乡土地无差别化的国家所有制度，变城乡土地所有权差别为政府对农业用地与建设用地等的管理差别，由城乡土地所有权“二元化”转化为管理“二元化”。实行农村土地国有化，不但必需，而且条件已经具备。这里的关键是明晰农村土地的所有权及其占有权、使用权、收益权、处置权权能的解构和重构，理顺经营管理权和承包经营权的匹配关系，建立国家作为农村土地所有者保留处置权，村集体经济组织拥有对农村土地占有、使用和收益权权能即经营管理权，农户从集体获得所承包土地的占有、使用、收益即经营权的农地产权制度。从操作层面看，实行农地的国家所有制，是对现行的政府实际拥有农村土地处置权制度的确认，是政府实行最严格耕地保护制度的产权依据和法律依据。国家所有制会增加政府对农村土地所承担的管理责任和义务，但不会触及和改变集体与农户的土地承包关系及其农户的经营权。保护耕地“并不必然要求农地的私有化改革”，提高农地利用效率是对农地国有化的呼唤。村集体经济组织行使农地经营管理权，有三个前提条件。一是明确谁是村集体经济组织，并赋予其法人资格。二是明确政府赋权经营管理土地的边界。对目前农村土地确权认证的工作和政策做出调整，变政府对农户承包土地确权为对村集体经济组织经营管理土地赋权确权。在农村土地的权能配置环节，政府对集体是赋权关系，集体与农户是对等的承包关系，后者是两个不同市场主体之间的契约行为。三是村集体土地经营管理权的边界及责任要明确。不仅要把对农户的发包权赋予村集体经济组织，而且要把除处置权、土地用途变更权之外的权能，赋权给村集体经济组织。同时，政府对农业、农地的扶持性资金和项目等，通过村集体经济组织在本集体范围内组织实施和落实，使土地利用保护行为和活动在相对大范围实施，使经营权在更大规模上实现有效配置，解决一家一户生产经营所解决不了的农村土地规模化生产的问题。农户的土地承包经营权，是国家赋权给村集体经济组织土地经营管理权的同时，赋权给农户的。要明确在承包合约约定的期限内，农户对所经营承包土地的占有、使用、收益权的边界和农户转租权、转包权、托管权等的规定，明确农户必须履行的对国家、对集体、对土地利用的责任和义务。要把农村集体经济组织与农户签订的承包合约，纳入国家合同管理体系进行管理，以法律文书的形式确立土地承包关系。建立村集体经济组织可以以土地经营管理权作质押、农户可以以土地承包经营权作质押实施担保或贷款的融资体系。农村土地国有化，所有权从低级别向高级别公有制转化，是公有制经济之间的资产重新配置。在农民的认知体系内，“土地所有权属于国家，集体和个体同时享有土地支配权”的观念具有很高认同度。加之改革仅涉及法律制度的修订和政府管理体制及集体经济组织权责的调整，权能匹配同现行制度安排不存在冲突，不会引发利益矛盾，改革阻力小，甚至比农村土地确权成本还要低，因而是一项性价比极高的改革措施。农村土地国家所有，意味着农村土地的国家征用不需要变更所有权，但是，同样需要对集体经营管理权和农户经营权转让给予相应的补偿。就是说，农地国有并不意味着对集体和农户补偿标准的降低及权益侵蚀。

3．建立以村民小组为法定农村集体经济组织的经营体制产权具有排他性。如果农地所有权不具有排他性，行政村也好，村民小组也好，可以根据强势一方的意志任意而为，产权明晰的基础就不存在。规范农地产权关系，政府赋权对象需要在行政村和村民小组之间作出二选一的决断。村民小组不是天然的农村集体经济组织，农村集体经济组织天然地选择了村民小组。从历史渊源看，村民小组多是以自然村为单位，村民及村民与土地之间的关系是农耕文化长期积淀的结果;同时，村民小组又多是由生产小队改制而来，本来就是三级所有的基础。村民小组作为农村集体经济组织，具有成员和土地权益边界的历史承接性、延续性。从现实来看，农村集体土地所有权实际上也多是村民小组在行使。据农业部对1200个村组调查，65%的村民小组拥有集体土地所有权。从土地规模种植来看，村民小组行使土地经营管理权，不仅土地资产的产权边界相对清晰、土地数量相对确定，而且适合农业适度规模经营的国情。如果按全国18亿亩耕地、500万村民小组进行推算，每个村民小组拥有集体经营管理的土地面积约为360亩;而在传统平原农区或粮食主产区，由于自然村人口集中度高，村民小组土地规模往往会超过千亩，这是农田水利设施建设管理的合理规模，也是提高农业生产组织水平的有效边界。从法律关系看，村民小组是依据“村民居住状况、集体土地所有权关系”等设置的，基础是土地产权。成都的改革经验表明，集体资产最终权属明确到村民小组是合乎规律的选择。以村民小组为单位确权的方式，不仅将村民小组作为最基层的自主经营、自我管理组织，而且也恢复了它作为基层农民集体经济组织的功能。建立以村民小组作为农村集体经济组织的制度，需要在三个层面采取措施。第一个层面，政府对村民小组所实际占有的土地面积进行确权认定，并由乡镇政府发放土地确权或赋权书，委托集体经济组织对所确权的国有土地依法进行经营和管理。第二个层面，村集体经济组织按程序向集体成员转包土地经营权，由农户根据承包协议依法对承包地自主经营。第三个层面，村民小组在用好保留的集体土地管理权的同时，把除土地之外的集体资源性和经营性资产量化到成员，成员或各自自主经营，或以此作为股权建立股份经济组织，实行集体经营，最终形成村集体经营管理、农户自主承包经营的“双层经营”体制。农村集体的经济法人地位的确立，并不意味着农村耕地经营管理方式的调整，而是给农村宅基地规范管理提出了新的要求。规范农村宅基地管理的基本思路是城乡统管、严控新增、村内调整、村外交换。城乡统管是经过确权的农村宅基地及其房产等设施一并纳入城乡建设部门统一管理，实行城乡“一元化”住房建管制度。让农民房产可转让、可继承、可质押，成为真正意义上的私有财产。严控新增是从严控制新增宅基地。新增宅基地涉及土地性质的变更，需要出台专门法规，严格限制和规范管理程序。总体上讲，城镇化和农村居民向城镇转移，农村宅基地应该会更多地被空置或复耕，总量减少而不是新增。村内调整是通过建立本村居民间宅基地有偿调整、减免税费、重新过户的制度，实现宅基地在村民组或行政村内调换，赋予集体成员拥有购买同村村民宅基地和房产优先权。村外交换是行政以外的农村宅基地按照市场规则实现公平交换。只减不增不是绝对意义上的不新增宅基地，而是严格制度、提升门槛。如果经农户申请、村集体评议推荐、乡镇政府审核，确实需要新增的，县级土地管理部门和城乡建设管理部门方可据实复核审批，申请人按规定和审批意见实施。

4．创新行政村管理体制行政村顾名思义是按照行政管辖关系设定的村子，是国家在乡镇政府以下建立的最基层、有代码的行政单元;行政村由若干个自然村或村民小组组成，相当于城镇居委会，实行村民自治制度。确定以村民小组为集体经济组织的法定主体，意味着行政村的行政主体性和村民自治社团组织性的回归，把本来应该厘清的集体经济组织与行政村或村民自治组织的边界，从制度上标明区别。确定行政村组织属性、组织功能、组织责任、组织义务，使村委会切实履行行政村范围内的社会治安及其社会保障、卫生教育、公共文化体育等公共事务的管理责任。村民小组作为农村集体经济组织的主体，在土地的经营管理上，与行政村村民委员会不存在权力的冲突，原因在于一个是经济组织，一个是村民自治的社团组织。村委会在行政村范围内履行公共事务的自主管理和村民事务调解等职责;集体经济组织在村民小组范围内承担土地经营管理等经济管理职责。需要调整的是村民委员会组织法等有关法律，修改关于村委会管理集体资产的法规条款，以适应村集体经济组织履行经营管理责任的调整。然而，这并不排除以行政村为单位的经济组织的形成和存在。因为，村民小组成为村集体经济组织的法定形式之后，同样可以按照市场经济原则、在自主的基础上，改制组建成以行政村为边界的新型经济实体。

5．创新乡镇政府管理体制乡镇政府是构建中国特色农村治理体系不可或缺的管理层级。创新乡镇政府管理农村事务的关键是“还权、赋能”，增强乡镇政府管理层级的有序性、职能定位的科学性、机构设置的稳定性和人员编制的合理性。还权于乡镇政府，坚持“设而有用，设而必用”的层级管理原则，把农村经济管理服务职责还给基层政府，让乡镇政府成为国有农地的所有权者，由乡镇政府向辖区村集体经济组织颁发赋权证书，增加乡镇政府农村土地管理的责任。明确县、乡两级政府及其上级部门与乡镇政府之间的事权，扩大乡镇政府优化整合区域内财政性投资和项目的管理监督权。赋能于乡镇政府，增强基层政府的履职能力。坚持人权、事权、财权相统一原则，将有关农业生产、乡镇经济发展、文化教育、计划生育、公共事务管理的职能、机构和人员并入乡镇政府;将城建、环保、文化、水利等行政执法中的管理职能赋权给乡镇政府;将公安派出所、法庭、财税所、工商所、国土所等垂直机构人员的党团组织关系纳入乡镇组织体系，提高乡镇政府的统筹协调能力。把曾经被撤销现又恢复了的乡镇农机站、农技站、水利站等农业公益组织列入乡镇政府管理序列，以提升机构效率和乡镇政府服务能力。建立乡镇基础数据管理平台，对所辖各行政村、各集体经济组织、各农户及成员的资料，以及土地、水利设施、集体经济、农户收入和农业生产情况实行台账式动态管理，及时处置相关事务，增强乡镇政府这根“针”承受“千条线”的承载能力。

三、非改制状态农村集体经济组织治理结构及其相机治理

1．非改制状态农村集体经济组织治理结构非改制状态集体经济组织实行村民组成员代表会决策、管理委员会执行、党组织监督的内部权力制衡的治理结构。农地经营权由集体转至农户之后，承包农户取得土地的自主经营权力。村集体经济组织保留对已转包农地的管理权，并按国家土地利用规划和政府赋权内容，对农户土地利用情况进行适时跟踪服务，为集体成员提供生产技术服务，为集体土地上的公共水利设施建设和土地的永续利用服务，维护好农户承包经营权益，调动集体和农户的两个积极性。村民组成员代表会的成员代表或由农户推举，一户一票权，一户一代表;或以法定年龄确定成员代表，一户多代表，一人一票权。成员代表会主要职责是:选举、增补或罢免管理委员会成员，决定管理委员会成员分工，审定上报辖区乡镇政府备案的管理委员会成员变更材料，审议管理委员会对内对外的集体土地承包及管理的方案等。村集体经济组织管理委员会由主任、党组织负责人和主管会计三人组成，管理委员会主任兼法人代表。管理委员会基本职责是:执行成员代表会议决议，代表集体经济组织同辖区乡镇政府签订集体土地的经营管理责任承诺书，与集体成员签订承包经营协议书，接受并在成员间规范分配政府部门给予集体经济组织及成员的救、扶持性资金和项目，监督组织成员生产经营过程的履约情况，协调组织成员做好诸如集体土地整治、农田水利建设等关系集体生产经营活动的项目和事务，经营和管理好除土地之外的集体资源性和经营性资产。农村集体党组织的监管职责是:对村民组成员代表会程序和决议内容合法性，对管理委员会成员履职情况及其管理行为，对农户履行承包责任等进行监督。农村集体经济组织资本的合作性，决定了其成员对政府授权经营管理土地的权责人头均等性及其利益的均享性，决定了集体经济组织分配结构或剩余索取权的配置。同时，也对优化农村集体经济组织治理结构，建立集体成员利益均享、责任分担的治理机制，完善政府、集体和农户共同维护农村土地利用效率和可持续利用的激励机制提出新的要求。

2．非改制状态农户承包经营的相机治理农户承包经营的相机治理通过集体与农户之间土地承包经营的动态调整来实现。动态调整是集体经济组织根据土地和成员变动情况、依照法规对农户承包经营土地的具体数量和方位进行的调整，是集体经济组织依据承包合约对农户承包经营状态作出的合乎法规的经营权利再配置。要实行对农村集体经济组织成员资格的动态确认。这有利于对成员权益的公平维护，符合成员自然变动的客观性。据我们理解，农村承包经营制度的长期不变性，来源于农村双层经营体制的宪法规定，意味着村民组或村集体经营管理土地在空间及数量上的确定性，明确的是唯有农民才具有承包农村土地权利的政策原则性，而不能被误解为每个具体的农户、村民承包土地的位置、数量不可以随成员资格变动而调整。事实上，在农村居住且以农业生产为谋生手段的农民，其权益的保护同承包土地的数量和规模直接相关。在土地确定的条件下，维护农户或农民合法权益，就需要对集体成员资格适时据实确认，建立定期、动态确认成员资格的制度和机制。③只有形成成员退出机制，实行农户承包的相机治理，以农业为生计的集体成员才有可能占有、使用更多的土地资源，才会真正增加务农收入。集体成员资格的确认，既涉及集体组织内部调入和调出土地农户间的承包土地调整，又涉及已在城镇就业生活的“进城农民”群体与非进城农民群体、与城镇“原住民”群体的利益矛盾。为减少资格确认的矛盾，增强资格确认的公平性，应把资格确认权力交给农村集体经济组织，让集体经济组织按制度和政策，通过成员代表会等法定的形式，实现资格动态认定，维护和平衡自身的权益配置关系。政府和社会的责任在于提出资格确认的标准程序及其政策规范，建立一个村集体成员会议认定资格、乡镇政府调节矛盾并最终备案、司法机关裁决纠纷的多层次确认机制。集体成员通过成员代表会的形式，参与集体经济组织的管理决策过程，行使组织治理权力。同时，成员以家庭为单位取得土地的承包经营权，并依法、依其承包合约自主经营。农户可以通过租赁、托管、转包经营权的形式，实现土地经营权流转;也可以通过建立合作社，实现成员合作经营。当然，农户流转经营权并非绝对权力，其流转的仅仅是从集体承包下来的土地的联产经营权力和责任，转包的仅仅是有限时段里土地有限的占有、使用和收益权，处置权始终属于国家。一旦流转行为触犯了法规和经营权流转合约，集体及其乡镇政府有权力、有责任、有义务依法干预，并可中止承包经营合约、经营权流转合约，从而形成对农户经营行为及其经营权流转的约束机制，实现家庭外部治理介入，实现对土地经营行为的最终控制和经营权接管，维护国家和集体的合法权益。承包经营行为的动态治理，并不违背保护农户合法承包权的规则，而是对不遵守合约的承包经营者活动的规范。法律不承认绝对承包权。

3．非改制状态农村集体经济组织的相机治理对农村集体经济组织的治理具有对其经营状态的依存性。不同的经营状态反映了不同权益实现的格局。政府行使控制权的相机治理状态，首先由农地生产经营或农产品贡献状态所决定，体现为政府对不同自然条件的农村集体经济组织的分类治理。不仅“米袋子”农业与“菜篮子”农业的治理体制会有所差别，而且，山区及坡岗区与粮食主产区的农村治理管控目标也不尽相同。政府行使控制权的相机治理，还体现为另一种土地经营状态。当集体经营管理的土地需要变更性质、在集体之外变更土地使用权，或集体经济组织发生超越其与乡镇政府赋权约定的行为时，作为土地所有权者的乡镇政府就会接管土地管控权，对土地的用途变更、使用权过户等实施最终控制权接管。尽管这种接管会有不同方式，即便是仅履行一个简单的登记手续，但体现的也是一种所有权治理。金融机构参与对农村集体经济组织的治理，是以集体经济组织成为独立的市场经营主体为前提的，通常发生在农地经营严重影响或威胁金融机构权益的情境下。集体经济组织可向金融机构贷款和提供担保，但当集体或被担保农户由于经营不善而产生严重的偿贷问题之时，金融机构会按协约接管集体土地的使用权、经营权、收益权，实施相机治理。这不仅给金融机构吃了一颗放贷“定心丸”，而且也迫使集体经济组织及其成员提高对贷款使用的谨慎程度和利用效率。工商资本对农村集体经济组织的治理参与，体现在对农地的使用权、经营权和收益权的接管状态。在土地租用或托管、订单生产等状态下，工商资本缺少参与集体经济组织的治理权益支持。然而，一旦工商资本进入集体经济组织的产权改造领域，尤其是运用现代企业组织方式对农村集体经济组织进行改制，农村集体经济组织就事实上脱离本文所界定的非改制状态，按照股份制企业或现代企业制度进行规范治理，达到新的治理状态。行政村对集体经济组织的治理接管，始于集体经济组织发展的内在冲动，成于行政村所辖各村民小组或集体经济组织的财产重组。行政村在“原生态”状态下，并非法定的经济组织，作为经济实体往往是各村民小组或集体经济组织改造及其产权重组的结果。行政村各村民小组产生了组建新型集体经济实体的内在要求，经协商达成共识后，以集体经济组织的土地经营管理权及其相关集体权益作为股权，参与以行政村为单元组建的新型经济组织。改制后的经济组织运行，意味着村集体和农户的土地经营权、管理权转移。新型经济组织必须继续履行原集体经济组织对政府的土地经营管理承诺，承担实现政府赋权目标和成员收益的职责，建立权责对称的产权制度和治理结构。经过改制的农村经济组织已经不是单纯意义的土地合作组织，而是不同性质不同类型的产权组织，是按照现代企业制度规范组建的新型企业。在新的运行机制和治理框架中，“双层经营”体制不再运行，但新型企业的组建却是以“双层经营”体制为基础，此与法律并不相左。

四、结论

篇4

关键词：土地流转制度 土地承包经营权 对策

0引言

胡锦涛总书记在考察安徽省农村改革发展情况时指出，要允许农民以多种形式(转包、出租、转让、互换、股份合作等)流转土地承包经营权，发展适度规模经营。此后召开的党的十七届三中全会在部署当前和今后一个时期推进农村改革发展时，强调要大力推进改革创新，加强农村制度建设，提出实现农村发展的战略目标，推进中国特色的农业现代化，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。由此可见，完善土地制度和土地市场可谓是现阶段农村改革的核心问题。而完善农村土地制度和土地市场的重要内容之一即是农村土地流转制度。进一步改革和完善农村土地流转制度，使土地资源得到合理配置，已成为我国农村土地制度改革的必然选择。

1农村土地流转制度的现状及其存在不足

根据新制度经济学的理论，制度的基本功能就是以最小的社会资源解决人们所面临的问题，或者使这一问题的解决能够实现社会福利的最大化。从制度设计的角度而言，各类业已存在的制度都有其特定的服务价值或功能。也可以说，每一项制度安排都有其特定的目标。

我国农村土地的法律制度的构建与完善更是事关我国9亿农民的切身利益和全面建设小康社会目标的实现。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下称《农村土地承包法》)和《中华人民共和国物权法》(以下称《物权法》)的颁布顺应了时代的要求，将土地承包经营权作为用益物权加以确立，从而构建了农村土地法律制度的基本框架，对农村土地承包经营权这种“私”权有了较为完善的法律保障。但是，《农村土地承包法》和《物权法》仍旧存在着诸多不足，特别是对农村土地流转法律制度的规定，存在诸多亟待完善之处。

1.1农村土地承包经营权流转的现状土地承包经营权流转的具体含义有广义和狭义之分。所谓广义土地承包经营权流转，是指在遵循土地所有权归属不变的原则下，土地承包人将土地占有、使用、收益、处分权转移给其他农户或经营者，至于受让方是否改变承包地的用途，只要其符合农村经济社会发展的整体规划，其他则在所不问。狭义土地承包经营权流转，是指在确定物权属性的土地承包经营权的前提下，在遵循土地所有权归属和农业用途不变的原则下，权利人合法自愿地将土地的占有、使用、收益和处分等权利或部分权利从土地承包经营权中分离出来，通过转让、转包、出租、互换、入股、抵押等方式转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地占有、使用、收益、处分权的流转。

虽然现阶段我国实行的家庭联产承包经营打破了高度集中的生产经营模式，调动了农民的生产积极性。但是现实中的“统分结合”的双层经营模式，普遍存在的是“分”。这一情形导致经济资源分散，管理效益低下，产生了土地规模小和地块零碎分散的矛盾，致使先进生产工具和机械化作业不能得到充分利用，必然是对先进劳动力、农业机械的限制和劳动时间的浪费;农村承包经营户在农业内部的兼营倾向，制约着土地的投入和技术改革，导致大量的粗放经营现象的出现;农村承包经营户的分散经营，难以与大量市场建立真正的直接联系，从而阻碍了农村商品市场的发育。为了克服这些阻碍，途径只有一个，那就是实行农村土地承包经营权的流转。

麻昌华等（2008）通过对全国十个省的抽样问卷调查发现，农民对自己享有的农村土地承包经营权已采取了转包、互换、抵押、入股等方式进行流转

资料来源：麻昌华，汪安亚（2008）

在对上述十省的调查中，受访者已将承包土地流动给他人耕种的比例分别是:四川省46.48%，贵州省22.65%，河南省15.17%，山东省19.10%，江苏省41.67%，山西省17.78%，黑龙江省29.28%，湖北省23.20%，湖南省44.26%，十省平均23.01%。以上调查数据表明，我国农民对土地承包经营权的流转以采用转包、互换、出租、入股、抵押、反租倒包等方式流转为主。十省平均有23.01%的农户已将自己承包的土地以不同的方式进行了流转。由此可以推断，集体土地使用权流转在全国范围内已较为普遍。从另一方面也说明，农村土地使用权流转具有比较强烈的现实需求。

1.2 现阶段农村土地承包经营权流转存在的不足 我国《物权法》第128条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。《农村土地承包法》第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转;该法第42条同时规定，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这些法律对流转方式的体系设计表明，农民对于自己的土地承包经营权可以采取转包、互换、转让、出租、入股等方式流转。这些流动方式对于农村土地的规模化经营、建立农村产权市场以及加快“城乡经济社会发展一体化”战略的实现都具有重大意义。当然土地承包权流转的相关法律的确立除了具有上述重要意义外，在农村土地流转的现实中也存在着不足之处。

1.2.1 农村集体土地所有权主体虚置 财产所有权主体明确是进行市场交易的基础，农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转市场健康发展的基础。目前，从我国现行立法的规定中可以看出，农村土地所有权主体可以是乡(镇)集体经济组织，也可以是村集体，甚至可以是村小组。但各自的权利和边界并不清晰。显然，这里的所有权主体的不明确，形成了多元的所有权代表。多元的所有权代表必然导致了对土地事权、财政权的模糊，从而必然在土地产权市场中为权益而争，这也就人为地加大交易成本，造成了农村土地产权市场的分配效率的下降。特别是国家依然保留了对集体土地的征用权、土地利用总体规划权以及管理权，拥有比所有权人更大的控制权，这使得农村土地权利拥有者之间的关系变得更加不稳定，从而阻碍了土地承包经营权的流转。

此外，现行法律制度对土地承包经营权流转主体也存在着限制性规定。例如，《物权法》第124条规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。”《农村土地承包法》第48条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”从上述法律规定可以看出，土地承包经营权在流转时要受到本集体成员资格的限制，从而限制了流转人和受让人的真实意愿，将那些是种田能手而又非本集体经济组织成员的受让人排除在外，致使土地承包经营权不能进入真正意义上的市场自由流转，最终必然也阻碍土地承包经营权的合理流转。

1.2.2 缺乏规范的土地流转机制 《物权法》第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农民土地 ，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定， 其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”《农村土地承包法》第 49条也有类似的规定，这些规定都出现了一种土地流转方式即抵押。也就是说，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的农村土地承包经营权才可以抵押，而那些集体经济组织成员按家庭承包方式取得的土地承包经营权则不可以抵押。这一规定既是对农民的歧视，也限制了土地承包经营权的流转。

另外，由于农民法律知识的缺乏，造成土地承包经营权流动的法定程序不能得到严格遵守，最终也可能会损害流转农户利益。土地承包经营权属于用益物权，物权的变动方式是法定的。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权流转时应签订书面合同。然而根据调查，就转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均就达65.92%。即使有书面协议，协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定，大多数转包都可能随时终止。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往又难以解决，从而给农村社会稳定埋下隐患。可以说，这种状况既不利于农村土地规模化经营的发展，也不利于对受让户利益的保护。

1.2.3 城乡分割的土地二元市场和户籍制度 我国现行的土地征用制度是国家垄断一级市场，国家征用是农地转化为建设用地的唯一途径，而除此之外，农村非农建设用地则无法直接进入市场交易。对于目前这种国家通过对征地市场的行政垄断而导致的城乡土地市场分割而言，实质上仍然是靠剥夺农民的土地财产权收益在进行工业化和城市化。城乡二元的户籍制度又致使有意愿进入城市定居的农民不愿也不敢最终放弃土地承包经营权。这些都与统筹城乡协调发展、构建和谐社会是相违背的。

1.2.4 农村社会保障体制建设滞后 目前，土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子，即使已经有其他就业门路，也不愿意放弃土地承包经营权，致使土地流转的进行缺乏动力。而大部分农村地区社会保障制度的缺失，使农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障的一个重要原因，其宁肯种“粗放田”、“应付田”，甚至不惜暂时抛荒，也不愿放弃对土地的承包权。因此，在没有建立较为健全的社会保障制度的条件下，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。

2 对完善土地承包经营权流转制度的对策思考

随着我国农业生产力的提高，农村出现大量剩余劳动力，剩余劳动力的积压导致了农业的低效率，而非农产业的发展又为农民的转移与就业提供了机会。因此，人地关系的变化与矛盾的转化就成为新制度变革的诱因。事实上，在我国实行第一轮联产承包责任制后，就已经出现了土地使用权流转的现象。在第二轮承包后，土地的流转变得广泛而多样。到2001年，广东的农地流转发生面积就已经达到255万亩，占全省耕地面积的7.93%，涉及农户105.05万户，占农户总数的9.22%。流转方式有转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种方式。

各地不断提高的土地流转发生率，就表明了环境条件变化对新制度安排的强烈需求，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求，它反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的迫切性。

2.1 适度深化农村土地产权制度改革，为农村土地流转提供必要的产权基础 实践充分证明，明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提。近年来农村土地流转的无序与混乱在很大程度上源自于农村土地产权制度创新的滞后。在确保农村土地的所有权归农民集体所有的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁等等，使农民充分地享受土地占有权，是下一步我们的政策和法律应予以明确和保护的重要方向。只有农民的土地承包经营权成了一种完整的产权，农民在土地制度中的主体地位才能真正确立起来，这是农村土地流转市场健康发展的前提。

2.2 继续稳定家庭联产承包责任制，稳定土地承包关系 十一届三中全会以来的实践证明，家庭联产承包责任制是我国走向农业现代化过程中较为适合国情的有中国特色的农业发展模式，必须继续稳定并使之进一步发展。当前，土地仍然是农民收入的主要来源和谋生的主要手段，更是农民的最大社会保障。因此，必须进一步稳定和完善土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民，这样农户才能成为土地使用权流转的主体，拥有土地的长期使用权，克服短期经济行为，并保护好耕地，走可持续发展道路。

2.3 提高农村劳动者的农业科技素质和管理水平 实现合理有序的土地流转和土地利用必须以具有一大批高素质的农村劳动者为前提，这种素质包括文化科技水平、实际操作经验、政策法规水平和经营管理水平等。因此，广大农村的当务之急要加大农业科技推广力度，政策法规的宣传力度以及农村专门人才的培养力度，以不断提高农村劳动者的综合素质。

2.4 建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度 建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度，增强农业对自然灾害等风险的缓冲能力，同时使广大农民医疗有保障，失业有保险，以解除农民对土地转让后的后顾之忧。启动户籍制度改革，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供必要的援助，特别要强化可持续就业能力的培训机制，避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生。

2.5 在推进土地流转的同时建立严格而规范的配套制度和措施 要推进土地流转，必须进行严格而规范的制度匹配。第一，必须严格控制土地的流向，力避耕地资源的流失。第二，严格土地征用制度，完善土地补偿机制，严厉制止各种强占与寻租行为。第三，为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官商资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定，并建立相应的防范机制。第四，为保证国家粮食安全的公共利益，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，以增强农民参与基本农田保护的积极性。

3 结论

综上所述，现阶段我国农村土地制度改革要想实现新的跨越式的发展，首要的问题就是要解决好农村土地的流转问题。可以说，在保持以家庭联产承包责任制为基础和统分结合的双层经营体制稳定的条件下，实行农村土地流转，有利于解决农村人地矛盾和耕地抛荒问题，保持农村土地承包关系的长期稳定；有利于提高土地利用率，促进农业生产结构调整和稳定农业生产；有利于进一步推进农业产业化经营，加快农业发展，并促进农民增收；有利于促进农村剩余劳动力的转移和城镇化战略目标的实现。

参考文献

[1]张平华.土地承包经营权[m].北京:中国法制出版社.2004:189.

[2]高富平.土地使用权和用益权———我国不动产物权体系研究[m].北京:法律出版社.2001:338.

[3]麻昌华，汪安亚.当前农村土地流转制度中存在的问题及其成因分析[j].湖北民族学院学报(哲学社会科学版).2008.26(4):114.

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【关键词】农村土地产权；经营权流转；现代农业

一、引言

纵观我国农村经济改革历史，其核心任务就是处理好土地问题。目前，我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农村土地所有权归集体，农民依法享有土地承包经营权。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权界定为于用益物权，并规定用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，为我国农村土地产权制度改革提供了法律依据。实践中，由于存在农村土地产权主体虚置、产权权能残缺、产权流转不顺等问题，严重影响农村经济的发展。如何在农村土地集体所有制框架下，健全现代产权制度，赋予农民更多财产权利，促进土地经营权流转，成为各界关注的焦点。

二、农村土地产权制度的演变及相关研究

从我国农村土地产权制度演变可以看出，农村土地产权改革的本质就是不断明确土地产权主体，赋予农民充分且完整的土地财产权利，构建以市场为基础的资源配置体系，并在法律层面对农民财产权利予以保护。目前，对于大部分农民来说，土地不仅是最重要的生产资料，还承担着提供生活基本生活保障的功能。在农村社会保障制度还不完善的条件下，构建富有弹性，合乎实际的土地产权制度，既可以保障农民的基本生活，又可以实行适度规模经营。

从农村土地经营权流转的现有文献来看，北京大学国家发展研究院综合课题组（2010）通过对成都农村土地制度改革的调查研究，认为以确权为基础的土地流转，对增加农民收入有重要作用。廖洪乐（2012）从我国农户兼业的地区差异和阶段性差异出发，推断出我国农业生产的兼业化和专业化并存将是一种常态，认为我国农地流转规模逐年增加、地区差异明显和主体多元化。陈章喜（2014）从理论层面探讨了农地承包经营权流转对整合土地资源、实现规模经营和加快农村劳动力转移的重要意义，实证研究表明农地承包经营权流转的整体运行效率得到提升。综上所述，我国各地区自然，社会经济文化等差异巨大，不同区域具体方式各有不同。但通过对农村土地确权，赋予农民一定的流转权，构建富有弹性的产权制度，土地利用率也将大大提高，农民也可以通过流转获得增值收益。

三、农村土地产权改革措施

随着我国城镇化的快速发展，一方面大量农村劳动力转移到城镇，农村出现土地闲置，撂荒现象，土地经营权流转势在必行；另一方面要发展现代农业，提高全要素生产率，走适度规模经营之路，客观上需要土地适度集中。双重压力之下，发展土地经营权流转市场是发展农村经济的重要组成部分。要解决好农业、农民问题，必须进一步深化农村土地产权制度改革、推进中国农业现代化。在坚持农村土地集体所有前提下，形成所有权、承包权和经营权三权分置格局。在有序推进经营权流转的同时，加快农业相关制度配套建设，充分发挥政府统筹协调职能。具体可以从以下方面进行农村土地产权制度改革：

（一）完善法律法规，切实维护农民财产权利

在农村土地确权的基础上，依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律，制定完善土地经营权流转具体细则，做到有法可依，构建以法律为基础的土地经营权流转市场。在土地经营权实际流转过程中，坚持以市场为导向，按照市场规则自由交易，切实维护农民财产权，防止地方政府对农民的侵权行为。

（二）明确农村土地产权主体，完善集体所有制

首先，从法律上明确规定农村集体作为农村土地所有权主体的地位。其次，规定农地所有权主体与农民双方的权利与义务。在家庭承包责任之下，把对农村土地占有、使用、与收益权分离出来归属于农民，那么农村土地的处分权就属于农地产权主体与农民共同拥有，只有在双方都同意的情况下，才能在承包期限内处分土地。只有明确了农地所有权主体，才能更好的实施土地流转，实现土地适度规模。同时给予农民更加长久稳定的承包权，提高农民生产投资的积极性

（三）发挥政府统筹协调职能，打破市场壁垒，完善农地流转机制

在城乡一体化过程中，工业化、城镇化和农业现代化同时推进。科学统筹布局、结合各地区特点，创新土地流转方式；打破市场地区性壁垒，构建全国统一的要素市场、产品市场，促进资本、劳动力和技术跨区域自由流动；建立土地经营权流转市场，充分发挥价格机制的作用，高效配置土地资源；在这过程中政府应该统筹协调职能防止市场出现垄断行为，改变传统的农地征收过程中政府单方面按照原来用途进行补偿其次，还可以考虑建立和完善土地交易中介服务组织。当然，农村土地经营权流转只是发挥农业规模经营，现代农业的一个组成部分。此外，还需要进一步完善农业服务体系；创新农业保险及农民社会保障，解决土地经营权流转可能出现的自然灾害给双方带来的困难，为土地流转后农民的生活提供坚实基础；推动发展农村金融市场，为农业企业发展提供资金支持。

参考文献：

[1]孔祥智，刘同山.论我国农村基本经营制度：历史、挑战与选择[j]. 政治经济学评论，2013，04：78133

[2]许经勇.我国农村土地产权制度改革的回顾与前瞻――形成有利于保障农民合法权益的土地产权制度[j].经济学动态，2008，07：6872

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深入贯彻落实中央部署和要求，创新农业生产经营体制机制，进一步增强农村发展活力，是当前和今后一个时期各级农业部门的重大任务。着重做好以下工作：

一是加强农村土地承包管理。抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，推动完善相关法律制度。健全农村土地承包经营权登记制度，扩大登记试点范围，用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。坚持依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。加强土地承包经营权流转市场和信息化管理平台建设，逐步健全县乡村三级服务网络，为流转双方提供信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等服务。深入开展土地承包经营权流转规范化管理和服务试点，探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，确保农户家庭经营的主体地位，遏制土地经营的“非粮化”、“非农化”倾向。健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，加强调解仲裁能力建设。鼓励有条件的地方结合农田基本建设，引导农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。

二是加快培育新型农业经营主体。坚持以家庭承包经营为基础，以发展多种形式的适度规模经营和培育新型经营主体为重点，不断提高农业生产经营组织化程度。加大对联户经营、专业大户、家庭农场、农民合作社等扶持力度。鼓励有条件的地方建立家庭农场登记制度，明确认定标准、登记办法、扶持政策。推动相关部门采取奖励补助等多种办法，扶持家庭农场健康发展。扶持农民合作社加快发展，鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社，增加合作社发展资金，支持合作社改善生产经营条件、增强发展能力，逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模。深入推进示范社建设行动，加快建立部门联合评定示范社机制，把示范社作为政策扶持重点。落实龙头企业扶持政策，完善与农民的利益联结机制，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，增加扶持农业产业化资金，创建农业产业化示范基地，促进龙头企业集群发展，支持建设原料基地、节能减排、培育品牌。

篇7

关键词：农业经营方式;农业经营体系;集体化村庄;分散型村庄;未来发展

中图分类号：f304 文献标识码：a

文章编号：1003-0751（2015）01-0047-07

我国农村实行的是土地集体所有制，各地农业最主要的区别是经营方式不同。基于不同的农业经营方式，出现了不同的农业经营主体和不同的农业经营体系，出现了两种不同类型的村庄发展模式：一类是建立在农业家庭承包经营基础上，发展个体经济、私营经济为主的分散型村庄;另一类是坚持农业集体经营，或者在家庭经营基础上充分发挥集体层面统一经营的主导作用，发展集体经济与合作经济，形成集体经济占主体地位的集体化村庄。那么，实践中存在的农业经营方式和经营主体主要有哪些？各自有何优缺点？未来的发展趋势如何？它们的发展对未来的村庄发展和城乡关系将产生什么样的影响？未来构筑一体化的新型城乡关系，应该选择和构建什么样的农业经营体系，才能与之相匹配、相适应？这些问题始终是事关国家和社会主义事业前途命运的重大现实问题。

一、当前我国农业的主要经营方式及其演化趋势

随着改革的深入，我国农业在家庭联产承包责任制的基础上出现了以家庭经营为基础，家庭经营、雇工经营、企业经营、合作经营、集体经营等多种农业经营方式并存发展的态势。在不同农业经营方式的基础上又形成了不同类型的农业经营实体，总起来看，主要分为三大类：以家庭个体劳动为基础的家庭承包农户、专业大户、家庭农场等;以资本雇佣劳动为基础的部分家庭农场、资本农场或者农业企业等;以集体劳动或合作经营为基础的集体农场、集体企业、合作企业和各类合作社等。在可预见的时间内，我国农业仍将呈现出多种经营方式和多种类型的经营实体并存发展的态势。

改革开放以来，中国农业的家庭经营在市场化大潮的冲击下，依然顽强生存发展，与农业本身的特性和家庭经营的独特优势有关，与中国独有的土地制度和人多地少的国情有关。农业，特别是种植业由于农作物的生物特性，农业生产经营的复杂性等，难以对农业雇佣劳动力进行有效监督。同时，由于生命性、季节性以及对土地的依赖等，耕作努力程度与耕作回报的关系具有不确定性，农业生产在空间上和时间上进行逻辑化组合和集中的难度极大。家庭经营使得农业劳动者与劳动对象建立了紧密的经

收稿日期：2014-12-10

*基金项目：教育部人文社会科学研究专项任务项目“新时期集体化村庄与分散型村庄发展模式比较研究――基于城乡一体化发展的视角”（13jd710063）。

作者简介：冯道杰，男，山东财经大学副教授，山东大学博士生（济南 250014）。

程恩富，男，教授，博士生导师，中国社会科学院学部委员、学部主席团成员、马克思主义学部主任（北京 100732）。

济利益关系，顺应农业生产的自身发展规律，监督成本低，效率高，自由度大，具有自己独特的优势。这也是农业家庭经营方式绵延两千多年，并没有被资本主义雇工农场和社会主义集体农场所取代的内在因素。

农业家庭经营方式有存在和发展的合理性，但缺陷也很突出，从长远来看，需要改造和转化。家庭联产承包责任制中的家庭经营，作为双层经营体系中的基础层次，其新意在于，不仅有家庭经营，更有建立在土地集体所有制基础上集体层面的统一经营。失去了集体层面统一经营，家庭经营就失去了新意;失去了土地集体所有制，就失去了与传统小农经济和西方家庭经营的本质区别。然而，长期以来，大多数农村在实践中过多地强调了家庭承包经营，忽略了集体统一经营，形成了“只分不统”的个体小农生产和小农村庄，集体层面统一经营日益削弱，集体经济组织日益虚化，村庄集体资源日益减少。

家庭经营方式具有封闭性、散漫性、狭隘性、保守性等局限性，个体农民缺乏资金、技术、信息等，在市场中力量和信息不对称，谈判地位低，无法适应社会化大生产和市场经济发展的要求，难以获取农业产业链延伸的效益，无法参与分享工业化、城市化发展成果，小农个体经营与社会化大生产的矛盾、小农户与大市场的矛盾，构成了我国当前农村的两对基本矛盾，进而产生了个体小农与工业化、城市化、农业现代化和乡村公共建设的矛盾，这些矛盾的存在最终导致了中国陷入“三农”困局，导致了农民陷入“温饱而不富裕”的陷阱。

伴随着我国工业化、城市化的发展，农业生产资料价格上涨，加上农业劳动的复杂性、艰苦性和比较效益低的现实，使得一部分人不愿从事农业劳动，越来越多的人外出务工经商，从事非农产业，农村劳动力逐步向城市和非农产业转移。自20世纪80年代末以来，伴随着进城务工经商人数的增加，农户之间自发进行的土地流转一直存在，特别是90年代中后期，随着农业税费负担的不断加重和农业生产资料价格的持续上涨，农户之间自发的土地流转持续增加。部分农民不愿意，或无力再继续耕种承包土地，就把土地流转给愿意种地的邻里亲友和其他农户。也有一部分种田能手、承包农户等主动流转他人的承包土地，从而形成专业大户、家庭农场。

当前，普通家庭承包农户、专业大户、家庭农场等是我国农业生产的最大主体，形成了中国特有的“老人农业”①和“新中农农业”②模式。我国农村普通承包农户基本以代际分工为基础的“半工半耕”模式维持家庭生活，老人留守农村经营承包土地，年轻人外出打工补贴家用，保障在小块耕地基础上过体面生活。留守农村从事农业生产的大部分农民处于50―65岁之间，这部分农民进城打工没有优势，但是完全可以胜任今天承包土地的经营耕种，而且，精耕细作比规模经营更有效率。同时，在农村还有一部分年富力强的劳动力，由于父母太老或子女太小，或者在农村从事副业，或者在本地务工经商等，他们不想背井离乡地外出务工，有比较强的农业经营能力，逐渐流转其他承包农户的土地，形成了经营规模大约30亩地以上的家庭农场和专业大户，从农副业中获得不低于外出务工的收入。他们依靠家庭成员为主要劳动力，经营规模适度，经济收入主要来源于农副业生产，在乡村熟人社会中有着自己的社会关系和完整的家庭生活，是农村中相对稳定地从事农业生产的中坚力量，形成了农村的“新中农”阶层。

相对于普通家庭承包农户，专业大户、家庭农场等经营规模大，有较高的技术水平，有利于采用先进的农业机械、农业技术等。家庭农场规模适度的标准，由于各个地区的实际情况、生产条件、农作物品种等不同，很难有一个统一的衡量指标。但是，它们都主要依靠家庭成员劳动为主，具有监督管理成本低，有较大的经营自等优势，是建立在农村富余劳动力转移和双方自愿信任流转基础上的土地集中，是在工业化、城市化进程中出现的，扩大了规模的家庭承包农户，通过使用农业机械等科技手段，从事较大规模的农业生产，在发挥农业家庭经营优势的同时，也可获得一定的规模收益，推进农业的机械化、现代化。

随着家庭农场规模的扩大，单纯依靠家庭成员进行劳动不能够胜任和完成任务，逐渐雇佣其他劳动力，进而形成了以雇工劳动为主的家庭雇工农场。家庭农场与家庭雇工农场最主要的区别是是否以家庭成员为主要劳动力。多数家庭农场以家庭成员为主要劳动力，家庭雇工农场则更多地是雇佣工人劳动。相对于依靠家庭成员为劳动力的家庭农场和承包农户而言，雇工农场要支付土地流转费用、雇工工资、农场监督管理费用等，单纯从事种养业的比较效益并不高。而家庭农场劳动力的机会成本很低，可以在劳动边际收益低于市场工资的情况下仍继续投入劳动，以更多的劳动、更低的劳动报酬、更低的生活水平为代价，继续维持生存和发展。而规模较大、依靠雇工劳动的家庭雇工农场、资本农场、农业企业等雇工的劳动积极性和责任心并不高，监管难度大，成本高，且难以计量。它们的粮食单产水平一般比家庭农场和普通承包农户要低，甚至有一些农场扣除成本后处于亏损状态，依靠政府的补贴维持运转。实践证明，单纯种植业的田间管理、精耕细作，更适合家庭经营方式。但是，资金实力雄厚的资本农场、农业企业在农产品加工、运销等产业链条延伸和拓展方面更具有优势，可以获得比家庭农场和普通农户更多的利润。

分散的个体小农，在生产生活中存在着大量的一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”的共同事务，需要农民之间的联合与合作，也需要有与之配套、为之服务的基层组织体系和社会化服务体系。农民在解决生产生活困难的过程中，出于共同的利益需要和目的，相互联合与合作，组建各类合作社和集体经济组织，进行合作经营和集体经营，在实践中呈现出多样化发展的态势。农民或者基于业缘形成纵横向联合与合作，组建专业合作社;或者将农户承包的土地折股量化，以行政村或村民小组为主体组建土地股份合作社，对入股土地实行统一规划、开发和经营，农户按股分红;或者把承包土地重新交回集体，由社区集体经济组织统一经营，组建集体农场，变家庭经营为集体规模经营。集体经营、合作经营的优点不仅在于成功实现了规模化经营，有利于推动农村工业化、城镇化和农业现代化，而且，在合作组织和集体组织内部消除了对雇佣劳动的剥削，实行真正的民主管理，有利于实现组织成员内部的平等与共同富裕，有利于在社会和谐稳定的基础上推进农村工业化、城镇化、农业现代化，推动农村经济社会全面健康协调发展。

农民与其沦为受雇佣的无产者，不如选择合作社的集体化的生产方式，通过组建集体经济组织、农民协会和各类合作组织等，依靠集体化、组织化的力量，发挥组织协同和产业协同效应，生成聚合规模经济，发展大农业，发展二三产业，延伸农业产业链条，将产前、产中、产后的各个环节和领域加以延伸拓展，依靠农民组织化的力量分享社会平均利润，形成产加销、农工商综合体和联合体，从而克服家庭个体经营与社会化大生产、大市场的矛盾，推进新型农村工业化、城镇化和农业现代化。各类集体组织和农民合作组织是农民自己的组织，是提升农民组织化程度，增强农村内生发展动力与能力的根本途径。

但是，现实中，集体经济组织、合作组织在分散型村庄发展滞缓，农民自发组织成本高，难度大，又缺乏政府扶持和引导，市场竞争环境日趋激烈，集体经济组织、农民合作组织进入二三产业难度也日益加大。农民组织起来，单纯从事种养业的收益不明显，成本高。坚持走集体化发展道路，实现共同富裕的村庄比较少，多数村庄缺乏具有奉献精神的带头人，农民合作、组织起来的意识不强烈，集体经营方式推广难度大，农民合作社的发展也难尽人意。无论是资本农场还是集体农场，相对于家庭经营而言，单纯从事种养业均难以显示出更大优势，必须发展非农产业，拓展和延伸产业链条，发展大农业，实现个体分散经营向适度规模经营转变，小农业向大农业转变。

总起来看，在可预期的时间内，农业生产的特殊性和中国的国情，决定了家庭经营作为基础农业经营方式仍将继续长期存在，专业大户、家庭农场、资本农场、农业企业等在政府的大力扶持下将纷纷涌现、持续增加，合作经营将在实践探索中多样化发展，集体经营在集体化村庄的示范带动下也将显示出顽强的生命力。

二、不同类型农业经营体系的选择及其构建

伴随着工业化、城市化进程和农业剩余劳动力的转移，在家庭承包经营的基础上，我国农业多种经营方式和经营实体的演化趋势主要有两种：一种是以资本雇佣劳动为基础的家庭雇工农场、资本农场或者农业企业等;另一种是以集体劳动或合作经营为基础的各类集体经济组织和合作组织等。从生产资料所有制的本质和生产中人与人之间的关系来看，我国农业会出现不同类型经营体系的选择和分化，进而形成两种类型的农业经营体系：亲资本化农业经营体系和亲劳动化农业经营体系。

亲资本化农业经营体系是以雇工劳动为主要形式，以资本的力量改造家庭经营方式和小农村庄状态，推动农业现代化和适度规模经营的各类经营主体、各种经营方式、经营制度等组成的农业经营体系。家庭雇工农场、资本雇工农场、农业企业等，是亲资本化农业经营体系的主要经营主体，资本雇佣劳动经营是亲资本化农业经营体系的主要经营方式，生产资料私有制是其主要的物质基础。

亲劳动化农业经营体系是以家庭经营、集体经营、合作经营为主要经营方式，依靠劳动者自身联合与合作形成的组织化的力量，克服生产生活中的困难，推进农业现代化和农业适度规模经营，并在此基础上进一步拓展和延伸产业链条，推进农村工业化、城镇化和信息化的农业经营体系。亲劳动化农业经营体系的主要经营主体有家庭农户、家庭农场、各类合作社、各类集体农场和集体企业等，主要经营方式有家庭经营、合作经营、集体经营等，是建立在土地集体所有制和生产资料公有制基础上、以劳动者为主要服务对象的农业经营体系（参见表1）。

构建亲资本化农业经营体系，主要途径有两条：一条是扶持村庄社区内部有能力、有意愿的专业大户、家庭农场等继续扩大规模，发展成为家庭雇工农场和私营农业企业等;另一条是支持资本下乡，大面积“流转”农民承包土地，雇佣工人劳动，发展资本农场和农业企业等（见图1）。

构建亲劳动化农业经营体系，主要途径有三条：第一条途径是在逐步流转农户土地的基础上，扶持以家庭成员为主要劳动力、规模适度的专业大户、家庭农场，并在此基础上建立示范家庭农场和高标准农田;第二条途径是加强基层组织建设，完善集体层面统一经营，解决承包农户“办不好、办不了、办起来不划算”的事情，为广大承包农户、专业大户、家庭农场等提供优质的社会化服务，并在此基础上进一步发展农村集体企业和合作企业等;第三条途径是组建和加强农村集体经济组织和农民合作组织等，依靠农民组织化、合作化、集体化的力量发展集体经济、合作经济，并在此基础上引导发展股份合作社、农工商联合体等，提升农村内生发展动力和能力（参见图2）。

当前，我国呈现出亲资本化农业经营体系和亲劳动化农业经营体系并存发展的态势，政府应该扶持哪种类型的农业经营体系呢？构建新型农业经营体系应该在资本雇工经营的基础上大力发展家庭雇工农场、资本雇工农场和农业企业，还是在家庭经营的基础上，完善集体层面统一经营，并在此基础上进一步发展壮大集体经济与合作经济？

当前，一方面，我国城市尚不具备充分吸纳大量农村人口进城的条件;另一方面，农民进城如果无法获得稳定的就业和收入，即使放开城市户籍限制，农民依然不愿意丢掉农村户口到城市生活。所以，阻滞农民进城的制度已经不是主要问题，主要的问题是我国非农产业的发展和城市化的水平能否容纳巨量的农村人口？

土地集体所有基础上的家庭承包经营能够实现耕者有其田，保持农业生产的安全和社会的相对稳定状态，农民家庭成员之间的分工，能够维持农村比较体面的生活，满足我国工业化、城市化的农产品供给、剩余劳动力需求，以及农业剩余资源的需求等。农民的家庭承包土地具有社会保障功能，保障农民的家庭承包权和收益权，是农民的基本生存保障和社会保险，是大多数留守农村和进城农民的“命根子”，是农村稳定的根基和底线。失掉了这些，许多农民甚至无法生存。

我国大多数农民仍然需要依托农业和农村，获得生活和生存的基本保障。家庭承包农户仍将长期存在，这是难以改变的现实。进城农民工有农村作为依托和基地，进城失败可以返乡，使他们的生活有了依靠、保障和退路，不至于成为中国现代化的反对者，从而无怨无悔地从事着城市里大多数又脏又累又苦的工作，为中国工业化、城市化和现代化贡献自己的青春和力量。如果切断了他们返乡的后路，一旦在城市干不下去，无法立足，他们该如何生活呢？留守在农村的老人、妇女则以占世界7%的耕地养活着全世界20%的人口，使中国的粮食自给率达到95%。农产品价格长期低廉，而得到的政府补贴却很少，留守在农村的农民为国家工业化和城市化提供了大量的资本积累。正是依靠承包的小块土地，农民有饭吃，有房住，进城失败后还可以返乡，他们心中不慌，成为中国现代化的支持者，农村可以容纳无法进城的大量农业剩余劳动力的基本生活和生存，因此成为中国实现现代化，顺利走出“中等收入陷阱”的大后方、稳定器和蓄水池。这也是中国这样的发展中人口大国，在快速工业化、城市化进程中，没有出现大规模城市贫民窟和无地农民的秘密所在。

然而，当前，在“新增农业补贴主要向新型农业经营主体倾斜”的号召下，地方政府纷纷大力支持、扶持资本下乡圈地，并且流转土地面积越大，财政补贴越多，支持土地和资源等向少数人和企业流转集中，严重忽视了当前仍然耕种绝大多数经营承包土地的普通农民。在国家政策扶持下，家庭雇工农场将大量涌现，资本雇佣劳动的资本农场、农业企业也将不断增加。它们有着强劲的利益激励动机，只要有利润空间，就会快速发展起来。但是，工商业资本长期租赁农民承包土地，不会带动和帮助农民致富，而且，在通过种养业难以获得足够利润的情况下，它们很容易出现非农化、非粮化倾向。在家庭经营基础上，进一步通过私有化、市场化运作，使得土地等资源和财富进一步向少数人集中和流转，然后，通过适度扩大土地规模和资源配置集中度，发展资本雇佣劳动的家庭雇工农场、资本雇工农场和农业企业，能够实现土地集约经营和农业机械化、现代化，可以适应市场化、工业化需求。但是，依靠资本的力量发展资本雇佣农场，改造农村社会，这个过程是痛苦、漫长的，无法解决大量农民就业问题，难以解决粮食安全、食品安全、社区建设、环境生态等问题，而且，以社会两极分化，甚至政治动荡等为代价。亲资本化农业经营体系的快速构建，资本下乡与农民争利，会挤占农民的生存空间，必定会加剧与当地农民群众之间的矛盾，甚至会引发社会动荡，阻滞中国现代化进程，会使得农村丧失现代化稳定器和蓄水池的作用。

农业企业与农民是独立的利益主体，虽然在某些环节和领域不排除存在合作和利益联系，但是，从根本上说，资本逐利的本性会使它们与农民之间是一种竞争关系。政府如果不跟进其他措施，只是一味地扶持专业大户、家庭农场等农村社会中的强者，支持农业企业等外来资本下乡，推进亲资本化农业经营模式，就会使许多村庄出现大量失去土地、却又无法进入农场和其他地方打工的农民，农村的社会分化和各种矛盾将会不断出现。同时，资本逐利的本性将会引发对土地、资源、环境等的过度开发、榨取和掠夺，导致自然环境和生态资源的恶化。

综上所述，亲资本化农业经营体系的构建和推进，一定要充分考虑农民的承受力、城市对农村人口的吸纳能力和非农产业的发展水平。正如2014年9月29日，在主持召开中央全国深化改革领导小组第五次会议时的讲话中所说：“发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。”“现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，又要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。”“不能忽视了经营自家承包耕地的普通农民仍占大多数的基本农情。”

政府如果不阻止资本大规模下乡圈占农民土地的话，至少不应该大力扶持资本下乡圈地，而是应该更多地从最广大农民群众的利益出发，为依靠劳动谋生和发展的承包农户、专业大户、家庭农场等提供完善的社会化服务和公共服务，完善农村基础设施，发展公共事业，加强社区基层组织建设，提升农民组织化程度，引导家庭承包农户、专业大户、家庭农场等向专业合作社、股份制合作社方向发展，大力发展集体经济与合作经济。

小规模家庭经营发展空间小，生产效率低，不具有让农民真正富裕起来的基本条件。为了进一步发展农村经济，需要把农民组织起来，创办多种形式的农民合作经济组织和集体经济组织。集体经济组织、合作经济组织是劳动者的资本联合与劳动联合，组织成员既是劳动者，又是所有者。内部成员之间不是雇佣关系，而是平等的合作关系，领导人和组织成员一起按照劳动的数量和贡献共同参与集体经济组织经营总收益的分配，少数人并不能凭借生产资料所有权无偿占有他人的劳动成果。集体企业相对于私营企业的优势，最主要的是建立在资源共有的基础上利益共享，而不是大多数利益被少数人据为己有。发展集体经济、合作经济，能够更加有利于实现社会公平和共同富裕，推动农村基础设施建设和公共事业的发展。

三、基于不同类型农业经营体系的

分散型村庄的未来发展

当前，我国广大农村坚持农业集体经营为基础，走上共同富裕的集体化发展道路的村庄比较少，大多数村庄是以家庭经营为基础、集体经济缺乏的分散型村庄。改变我国广大分散型村庄资源日益流出的衰败局面，不能仅仅依靠国家扶持和城市反哺，需要增强经济社会发展的内生动力和组织化力量。

影响村庄发展的因素很多，主要有土地制度、土地经营方式、产业结构、新中农群体的数量、村庄带头人的素质和能力、区域位置、环境状况、资源特征等，其中，对农村发展影响最大的是土地制度和土地经营方式。我国农村坚持土地集体所有制不动摇，已经成为党中央的坚定决心，不同的农业经营方式对村庄未来发展态势将起着关键性作用。因此，我国农村亲资本化农业经营体系和亲劳动化农业经营体系的构建，将会对分散型村庄的未来发展产生重大影响。

在亲资本化经营体系和亲劳动化经营体系的不同选择和影响下，以家庭经营为基础的分散型村庄发展面临着三种不同选择和演化态势：一是扶持土地和资源等继续向少数人和企业流转，在资本雇佣劳动的基础上发展家庭雇工农场、资本雇工农场、农业企业等，依靠资本的力量改造乡村社会。二是在土地集体所有的基础上，维持耕者有其田的家庭经营现状，在工业化、城市化进程中，个体家庭经营发生自然分化，逐步实现农村剩余劳动力的转移和农业的适度规模经营，培育以专业大户、家庭农场等为核心力量的新中农，作为推动未来村庄发展的中坚力量。三是加强农村集体组织和合作组织建设，完善集体层面统一经营，发展合作经济、集体经济，走农民共同富裕的集体化、合作化道路，依靠农民组织化的力量推进农村工业化、城镇化和农业现代化，实现工业文明与农业文明融合共生，城乡一体化、和谐发展。

分散型村庄的第一种未来发展态势，实际上是在农村构建和推进亲资本化农业经营体系的结果，其实质是扶持少数家庭农场和资本下乡圈占农民土地，形成家庭雇工农场、资本农场和农业企业，依靠资本的力量改造乡村小农社会状态。走雇佣劳动基础上资本改造的道路，其前提是农业劳动力大规模向非农产业和城镇转移，非农产业和城镇的发展能够充分吸纳农村剩余劳动力。显然，这与中国的国情是不相符合的，是一个漫长而痛苦的过程。

我国的家庭雇工农场、资本雇工农场、农业企业等虽然是建立在土地集体所有基础上，逐步流转农户承包土地而形成，但是，却保留了雇佣剥削方式和大部分生产资料的私有制。在农村快速推进亲资本化农业经营模式，会挤占农民的生存空间，导致许多农民失掉赖以生存的土地，进城农民工失败后也无法返回农村，导致资本与当地农民群众的矛盾激化，也会导致无法返乡的农民工沦为城市流民和城市贫民窟的出现。同时，资本逐利的本性还会导致对自然环境和生态的过度掠夺和榨取，这些势必会导致各种社会乱象、自然乱象层出不穷。

农村自愿流转土地的农民主要分两部分，一部分是在城市能够获得足够收入过上体面生活的人，这部分人占农村总人口的比例不超过10%;另一部分是没有进城，但是在本地从事非农产业能够获取较多收入，无暇顾及，不愿或者是无力再种地的农民，这部分人占农村总人口的比例也不超过10%。分散型农业村庄大多数农民仍不愿意丢掉承包地，资本要在农民“自愿”的基础上流转大面积连片的承包土地，并不容易。相对于流转给外来资本获取土地的租金而言，大多数农民更注重土地流转期限灵活，更愿意把土地流转给近邻亲友，可以在需要的时候，随时要回承包地，为进城务工经商提供可靠保障，也为进城失败后返乡留条退路。

分散型村庄的第二种、第三种发展态势，实际上是在完善统分结合的双层经营体制的基础上，从广大农民群众和承包农户自身利益出发，构建亲劳动化农业经营体系的结果，是在工业化、城市化进程中对分散型村庄自我演化进行引导和规范的结果，是坚持和完善双层经营体制，在家庭承包经营的基础上完善集体层面统一经营的结果，有利于维护广大承包农户权益和利益，增强农村的内生发展动力和能力。

随着农村剩余劳动力的转移和非农产业的发展，逐步流转规模适度的土地，发展专业大户、家庭农场等，培育村庄内部的新中农阶层，使之成为农业发展和新农村建设的中坚力量。规模农户更加关注村庄基础建设和农田水利建设，在生产资料购进、农产品运销、市场信息等方面具有合作与联合的需求。在这样的基础上，加强农村集体组织和农民合作组织建设，将农民组织起来，解决生产生活中的困难，逐步完善和发挥集体层面统一经营作用，引导农民发展土地股份合作社、社区综合合作社、集体企业和合作企业等，发展合作经济、集体经济，进而增强农村发展的内生动力和能力，使得分散型村庄走上农民自治、共同富裕、社区美化、党群一体、城乡一体的新道路。当然，这条道路建立在劳动者联合与合作，提升农民组织化程度与水平的基础上，必须解决谁来组织农民，如何组织农民，组织起来给农民和农村带来什么样的利益和效益等问题，需要党中央自上而下地重视和实施，也需要基层党组织带领人民群众自下而上地探索和实践。

注释

①老人农业，是指农村青壮年劳动力外出打工的情况下，我国的农业生产主要是由大部分处于50―65岁的老人承担和完成。

②新中农农业，是指留守在农村没有外出务工经商，而是流转了较大面积的土地，从事农副业生产的青壮年劳动力通过扩大耕种面积，提高技术水平，从事农副业生产等获取不低于外出务工的收入。

参考文献

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[2]贺雪峰.进城农民要有返乡退路，农村是现代化稳定器和蓄水池[eb/ol].澎湃新闻网，2014-11-29.

[3]陈纪平.为什么大工业没有割断农业生产中的家庭纽带――马克思农业资本主义理论的解读及发展[j].经济学家，2013，（2）：33―41.

[4]冯道杰.公共财政框架下我国差异性城乡一体化研究[j].中南财经政法大学学报，2014，（9）：46―50.

篇8

会上，韩长赋首先介绍了《三权分置意见》出台的相关情况。韩长赋表示，中央多次强调，“三农”工作是全党工作的重中之重。从一定意义上讲，土地问题就是“三农”问题的重中之重。十以来，中央从党和国家全局高度，对深化农村土地产权制度改革作出了一系列部署安排。近日，中央印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对今后一段时期农村土地产权制度改革具有重要的指导意义，将产生非常深远的影响。

韩长赋强调，2013年7月，明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。今年4月25日，总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。这为我国农村土地产权制度改革指明了方向。党的十八届五中全会明确提出，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。

为贯彻落实中央要求和总书记指示，农业部会同有关部门组织起草了《三权分置意见》，并经中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过。《三权分置意见》明确了实行“三权分置”的历史必然性，以及对促进现代农业发展的重要意义；强调了落实“三权分置”的指导思想和基本原则，对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出了具体规定；提出了确保“三权分置”有序实施的任务和工作要求。可以说，《三权分置意见》反映了实践需求，凝聚了群众智慧，体现了中央意图。

韩长赋表示，改革开放以来，中央关于农村土地制度改革安排，始终遵循着生产关系适应生产力的客观规律，始终坚持尊重农民意愿和维护农民的权利，在推进过程中可以说是环环相扣、循序渐进，这个过程就像一个“三部曲”，不断丰富和完善了中国特色的农村土地制度。改革开放之初，根据当时农业生产力水平低下、解决吃饭问题是当务之急的实际情况，我们在坚持农村土地集体所有的前提下，把土地承包经营权赋予农户家庭，实行了家庭联产承包责任制。实际上是“两权分离”，充分调动了亿万农民群众的生产积极性，解决了温饱问题，也使几亿农村贫困人口脱贫，为国民经济的持续快速发展提供了基础支撑，可以说这是我国农村改革重大成果，也可以说是带有根本性、基础性的成果。

经过30多年的发展，随着社会主义市场经济的不断发展完善，按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求，中央又部署开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证，向农民“确实权、颁铁证”，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，进一步夯实了制度根基。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，到二三产业就业，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，顺应这样一个发展现代农业的趋势和农户保留承包权、愿意流转经营权的需要，现在又实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”并行。中央这些重大的政策和新的重大制度安排，可以说是土地制度改革的“三部曲”。“三权分置”这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，推动现代农业发展奠定了制度基础。

韩长赋强调，“三权分置”是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。“我们相信，随着《三权分置意见》的贯彻实施，我国农村基本经营制度将更加巩固完善，现代农业将健康发展、农民收入将稳步增加、社会主义新农村建设将加快推进。”韩长赋说。

“集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键”

记者：“三权分置”这一重大改革的核心内涵是什么？它要解决现在的哪些问题？它的意义都体现在哪些方面？

韩长赋：“三权分置”是重大的改革创新，内涵丰富。概括地讲“三权分置”是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。

改革开放之初，我们实行家庭承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户。

所以我们称之为“两权分离”。现在顺应农民要保留自己的土地承包权，同时又有流转土地经营权的意愿，所以将土地承包经营权分为承包权和经营权。这样就形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。

在这个框架下，农村土地的集体所有权归集体所有，是土地承包权的前提。农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权。集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键，这三者统一于农村的基本经营制度。这种制度设计是来源于实践的，主要目的是想解决两个问题：第一是通过科学界定三权的内涵、边界以及相互间的关系，来巩固和完善农村的基本经营制度，能够更好地维护、实现农民集体、承包农户以及新型经营主体的权益。第二个是通过实行“三权分置”促进土地资源优化配置，让土地作为要素流动起来，培育新型经营主体发展适度的规模经营，推进农业的供给侧结构性改革。这样就可以为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。

关于“三权分置”的重要意义，至少有三点。

第一，它丰富了双层经营体制的内涵。双层经营体制是农村改革开放之后确立的基本制度。从“两权分离”到“三权分置”，从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营，应该说“三权分置”展现了我国农村基本经营制度的持久活力，它是不断往前走、不断发展的，因为它涉及亿万农民的切身利益，是农村的重大改革，重大政策。小规模的一家一户的经营有它的基础性意义，同时也面临着规模小、竞争力不足、现代因素引入不畅等问题，通过这个制度设计，既保持了集体所有权、承包关系的稳定，同时又使土地要素能够流动起来，所以说它使农村基本经营制度保持了新的持久的活力。

第二，开辟了中国特色新型农业现代化的新路径。实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，从而提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率。这为加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营在农业现代化中的引领作用，走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新路径。

第三，丰富了我们党的“三农”理论。“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的农户增加财产收入，土地承包权是一种用益物权，让新型农业经营主体实现规模收益，所以它是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新，具有鲜明的中国特色。

因此，“三权分置”体现了中国特色社会主义理论的魅力，是“三农”思想的重要内容，为发展现代农业、实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。

“严格保护承包权、加快放活经营权”

记者：现在农村土地流转过程总体是流畅的，但也存在着承包农户和经营主体间的矛盾和纠纷，请问在“三权分置”过程中如何正确处理农民和土地的关系？

韩长赋：这是一个很重要的问题，我们的国情是人口多，特别是农村人口多。农民问题始终是贯穿我们党领导的革命、建设、改革开放进程中的根本性问题。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题核心现阶段仍然是土地问题。今年4月，在小岗村的座谈会上指出，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下深化农村改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。我们改革开放之初为处理好农村土地集体所有和农户家庭承包经营之间的关系，实行“两权分离”，打破了大锅饭，调动了积极性，取得了很好的成效。现阶段要处理好农民与土地的关系，很重要的就是处理好土地流转中的承包农户和经营主体之间的关系。

近年来大量的农业人口转向二三产业，家家包地、户户种田的局面已经发生很大的变化。截至今年6月，全国2.3亿农户流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻的变化，2.3亿农户还是土地承包者，但是许多已经将承包土地流转给新型经营主体，不再从事农业生产。哪些是新主体呢？就是家庭农场、农民合作社、农业企业，目前全国已经有270多万，它们不一定拥有土地承包权，但是流入了较大规模的土地搞农业，拥有土地经营权，是重要的农业生产经营者。所以我们在实行“三权分置”之后需要在坚持农村土地集体所有基础上，处理好传统承包农户和新型经营主体二者的关系。

为此《三权分置意见》作出了规定，概括起来是两方面。一是明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。同时根据形势发展需要，又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。第二方面要求加快放活经营权，赋予新的经营主体在流转土地上，享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施，这样才能推动现代农业的发展。总之，《三权分置意见》把承包农户、新型经营主体双方在承包地上权利厘清了，可以有效地避免和化解流转中产生的纠纷，确保农业的健康发展和农村的社会稳定。

“坚持农村土地农民集体所有，是农村改革的底线”

记者：我们在调查采访时发现，随着城镇化发展，农村人口越来越少。有声音认为现在农村集体所有权没有存在的必要，请问您如何看？这份《意见》如何确保农户集体所有权不会被虚置？

韩长赋：我也听到一些这方面的担心。农村土地属于农民集体所有，这是《宪法》明确规定的，是农村最大最根本的制度，必须长期坚持毫不动摇。农村的土地90%都是农民集体的，所以我们是农村土地集体所有制为主。如果从层次来说，大概有40%左右的土地是村级集体所有，60%左右是村民小组所有。坚持农村土地的集体所有，有利于保证广大农民群众平等享有基本生产资料，是实现共同富裕的一个重要基础。指出，坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”，土地制度无论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。我们讲底线思维，这就是农村改革的一条底线。

目前我国农村集体经济拥有大量的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。仅耕地、草地、林地有60多亿亩，经营性资产达到2.86万亿元。实行“三权分置”是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新，在“三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保证，不能被虚置。因此《三权分置意见》强调要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位。

具体来讲有几个方面：一是要维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能，包括集体有权依法发包集体土地，因自然灾害严重损毁等特殊情况下，可以依法调整承包地，有权就征地补偿安置方案提出意见并依法获得补偿。承包农户想把土地流转给其他人经营，得告知集体。流转进来的新经营主体，不能长期撂荒、抛荒，集体有监督权。二是要健全集体所有权行使的机制。确实有些地方监督的机制不健全，使集体所有权有被虚化的现象，《三权分置意见》要求建立健全集体组织民主议事的机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地的所有权，防止少数人私相授受，谋取私利。总之集体所有权无论怎么改，都是不能动摇的，“三权分置”的基础是保证土地的集体所有制。

“无论经营权如何流转，承包权都属于农户家庭”

记者：在《物权法》中承包经营权是用益物权，如今提出“三权分置”，从承包经营权中分离出的经营权是属于物权还是债权？第二个问题是，本次《意见》中，强调了对承包权的保护，之前也有农户可以依法自愿有偿退出土地承包权的说法，那一旦农民不愿意退出土地，农业如何实现规模化经营？

韩长赋：农户的承包权属于用益物权。农户流转土地给经营主体，把经营权转让出去，现在实行合同管理，就是承包农户和流入土地新经营主体签订流转合同，要按照农村土地承包法的规定来规范运行，农民集体以及政府的农业经营管理部门可以加以指导。这个制度安排可以说从法律和政策上，使多方的权益得到保障，特别是承包农户的权益，任何个人和组织都不得强迫或者限制他们流转土地，但是你要按规定备案。

关于依法退出承包地的问题，根据目前文件和政策，如果确实有真实意愿，可以依法有偿退出。现在一部分县搞试点，试点涉及的农户也不多。我想和大家说明的是，在农民退出承包地的问题上，现在只有少部分农民有这个意愿。进城农民退出承包地，要有足够长的历史过程，我们要有足够的历史耐心。我们农村人口多，农民举家进城是少数，多数是年轻人在城市打工，父母、孩子在农村生活。特别是当前经济下行压力大的情况，城市的就业也不那么宽松。农民进城就业，还没有足够稳定的时候，还要保留他的承包地，使得他进退有据，所以探索也应当是审慎的。

我想再强调一点，“三权分置”很重要的一个核心是保护农民的土地承包权。为此，十以后中央进行部署，在农村全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前，已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。为什么开展这项工作，就是“确实权、颁铁证”，让农民放心，这个土地承包权是你的，而且是长久不变的，不会因为你出去打工了，这个权利就没有了，使他放心地转移就业。还有一个好处是，确权颁证后，承包农户和流入土地的新经营主体心里都有底，流转时间可以长一点、稳定一点，也便于新主体对土地生产经营进行长远预期，这也是当前的一项重大政策，一项重要的工作。所以它和“三权分置”是配套的，都属于农村土地制度改革的重要内容。

特别指出，农民家庭承包的土地可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但是无论土地经营权如何流转，土地承包权都属于农户家庭。这个基本原则，我们搞“三权分置”和土地流转过程中必须坚持。

“平等保护经营主体以流转合同取得的经营权”

记者：采访时会听到一些新型农业经营主体对自己权益保障的担忧，并因此不敢放手投入，请问今后我们会采取什么措施消除他们的顾虑，并加快放活土地经营权呢？

韩长赋：确实一些经营主体有这样的顾虑。我们要引导土地规范流转，没有流转谈不上经营权，没有相对独立的土地经营权也就没有“三权分置”。所以说加快放活土地经营权，优化土地资源配置，是实施“三权分置”的重要目标之一。通过“农地农民有，农地农业用”的制度安排，可以更好地促进规模经营和现代农业发展。截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到了4.6亿亩，超过承包地的1/3。在一些沿海地区这一比例已经达到1/2。现在经营耕地面积50亩以上的规模经营农户超过350万户。

《三权分置意见》围绕放活经营权作出了相应规定：一是明确了经营权内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。二是明确了经营权的权能，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时，可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。三是鼓励创新方式，鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种，通过多种方式来发展适度规模经营，探索更有效的放活经营权的途径。

最近因为农产品价格方面的变化和劳动力成本的上升，确实有少数经营主体的经营状况出现了亏损，也有个别出现了退地现象。农业部门已组织开展了调研，一方面要引导经营主体更好地应对风险，一方面通过指导合同履行减少纠纷。总的来说，土地经营权流转，发展适度规模经营的大趋势不会变。

“土地流转绝不搞行政命令、不下指标、不一刀切”

记者：韩部长您刚才说一些省份流转比例超过30%，在《三权分置意见》出台后你预计在全国范围内流转比例会达到多少？达到多少才有助于适度规模经营，提高农业现代化水平？

韩长赋：土地经营权流转户数和面积逐步增加，这是大趋势。发挥适度规模经营在建设现代农业中的引领作用是大方向。现在全国土地流转面积占承包地面积的比例是1/3左右，沿海发达地区有的达到1/2左右。近期，局部地方增速可能会有所放缓。原因主要是一些农产品价格有所下行。至于具体比例，这要从实际出发，不同地区不可能一样。有的地方城市化很快，二三产业就业渠道多可能就快一点。有的地方不够发达，可能就慢一点。总体来说，土地流转和适度规模经营发展程度要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要从实际出发，顺其自然，因势利导，绝不搞行政命令、不下指标、不搞一刀切。

“农业补贴将稳定增长，存量要优化，增量会倾斜”

记者：“三权分置”实施后，广大农户和新型经营主体都非常关心在农业补贴政策上会有哪些倾向？如何引导二者形成长期稳定的合作关系？

张红宇：通过培育新型经营主体，发展适度规模经营是大趋势，“三权分置”对农业政策，包括补贴政策都会产生深刻的影响。总的趋势是新增的农业补贴向适度规模经营的家庭农场、合作社等新型主体适度倾斜，比如建立担保体系或提供购置农机具补贴等。在东北地区，耕地比较多，新型主体经营面积大，购置农机具动辄需要几十万元，甚至上百万元，只靠一个家庭农场甚至一个合作社，一次性支付恐怕比较困难，就需要政府对他们进行支持。在这种情况下，适当地提高相关的补贴比例，也是必需的。

农业补贴下一步的趋势是增量向新型主体倾斜。主要应当补贴在支持新型经营主体开展基础设施建设，特别是农业生产条件改善等方面。我们创造条件，促进新型经营主体和适度规模经营健康持续地发展，对建设现代农业、增加农民收入都会产生一系列的积极影响。

篇9

【关键词】城乡一体化 农村社会保障 村社制度 土地股份合作制

城乡一体化是在生产力、城市化水平发展到一定阶段，从而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化过程。是城乡人口、技术、资本、资源等要素，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程；是统筹城乡经济发展，增加农民收入，深化农村改革，建设社会主义新农村的重要途径；是全面建设小康社会、贯彻落实科学发展观的必然选择；是优化经济结构，提高资源配置效率，提升综合实力和竞争力的重要举措。然而任何地区在城乡一体化实践过程中，都面临农村社会保障和农村土地制度改革两个瓶颈因素的制约，只有这两个制约因素得以解决，其他诸如，城乡规划布局一体化、产业分工一体化、城乡服务功能一体化、城乡社会事业一体化、城乡社会进步一体化等才能实现。

一、农村社会保障体系的建立

土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产必需的物质条件和自然基础，随着我国工业化与城市化建设步伐的加快，农村土地被大量征用，土地资源越来越紧张。在我国农村，大部分农民没有退休金，其养老保障由其所承包的土地承担，所以就农民来说，土地具有承载功能、养育功能和资源功能，是农民就业保障、生活保障和伤病养老保障。如果土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基本财产。失地农民问题已经成为我国城市化过程中最为严重的社会问题之一。对于大量的失地农民来说，在土地被征用后，现行补偿办法主要是货币补偿、招工补偿、社会保障补偿等。每种补偿方式都各有特点，但也有各自的局限性。货币补偿，只是一种生活指向性的安排而非就业指向性安排，而且现行的补偿标准较低，集体经济组织和农民之间的分配不尽合理，农民的利益往往会遭受损失；招工安排是计划经济的一种安置方式，不适应用工单位市场化改革的趋势；只有社会保障方式才是保障失地农民利益的最好方式。

目前中国城市化水平达到45%，还有55%的人口生活在农村，即以中国现有13亿人口计，尚有7.15亿农村人口。近年来由于大批耕地流失，现在还剩下18亿亩多一点的耕地。这样算下来，农村人口的人均耕地面积大约为2.5亩。以平均每亩耕地一年带来800元收入，2亩半耕地不过带来人均年收入2000元左右，抵不上城市居民一个月到两个月的收入。在小农经济的自给自足条件下，耕种土地的收入可以解决农民的吃饭问题。但是，由于一家一户的小农经济的经营模式成本高、数量小从而导致其作为一个生产单位的竞争能力降低，难以实现高效农业和标准化农业，致使农产品的价格低廉且不稳定。虽然在农村每个人都可以分到一块土地，但是农民种地之后的收入并不能满足农民生产生活的基本需要。尤其是，当农民由于年老或者疾病丧失劳动能力之后，其所承包的土地不能满足他们的最低生活保障，导致了城乡之间生活上的巨大差距。所以只有启动社会保障程序才能解决农民的后顾之忧，这是城乡一体化进程的前提条件。

近年来，全国各地根据中央要求和国务院安排全面启动了社会保障工作。学术界对建立农民社会保障制度争议颇多。关于如何剥离土地对农民的社会保障功能是一个老问题，已经有许多理论和政策建议。有些学者认为通过城市化建立农民社会保障制度。这个思路合乎逻辑，但是国家现行建立的对城市人口提供社会保障的账户，有的地方能持平，有的地方连现收现付都做不到。这样连继续维持都有一定的困难，又怎么能够为7亿多农民提供社会保障？客观上指望让政府来给7亿多农民提供保障也是不可能的。因为农业产值只有大约15%，农业人口却是55%。以百分之十几的产值作为财税基础，提供55%人口的公共品需求，那是绝对做不到的。

建立村社制度是建立最低成本的保障制度的基础。在实行大包干的时候，国家行使“退出权”的具体方式，是将土地所有权交与村社，同时放弃对农业的支持和对农村公共品的开支，村社是所有权主体和公共品的提供者。村社是财产主体，直接对政府负责，为农民提供社会保障。具体的改革办法可采纳国土资源部现行的试点经验。一是允许村社土地以作股的方式参与基础设施建设，把各种基础设施项目产生的有长期保证的收益，以股息方式返回村社作为专门的社保资金。二是允许村社土地以租赁方式参与工商业开发，把回收的租金用于建立农民的社保。如果国家需要征地就不应该是对农民征，而是对村社征。村社把所征土地得到的资金用于专门建立村内合作型社保基金。如果在征地制度改革中仍然维持国家垄断一级市场的特征，那就应该把征收和买价之间的差价，交由国家建立“无地农民社保基金”。基金上市或投资产生的收益，专门用于无地农民的社保开支，如果有盈余可以再建立医疗设施。否则农村社保问题无法解决，土地的保障功能问题也只能长期延续。

二、农村现行土地制度

自上世纪80年代初开始实行的农村联产承包责任制，在过去的20多年中，为解放生产力，推动农村乃至全社会发展，起到了积极作用。但是，这项制度延续至今，其进步意义逐渐弱化，阻碍作用却日益凸显。传统的小农观念、小农机制、小农模式，已严重阻碍了农业生产率的提高。一是小农观念阻碍了农业技术的应用。二是农业生产时常面临自然灾害和市场竞争的双重风险，抵御如此巨大的风险，对一家一户来说是很不现实的。三是在农业产业化大生产进程中，以土地小块分割占有为特征的小农机制制约着土地潜力的进一步发挥。

从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。建立中国现代农村土地制度，探索和寻找土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式，必须尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革。土地股份合作制就是将股份合作制引入农村土地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。

农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物，尽管各地的做法不同，但主要有三种形式。一是将村社集体土地与村社集体经营性资产一起折股量化，明确每个农民的股份，经营收益按股分红。它的主要特点是，在村社集体经营性资产折股量化的基础上，将农户承包的土地也折股量化，设置土地承包经营权股。有的按当地确定的不同类型土地的标准参考价格作为依据，有的是经评估确定土地价值，然后折价作股。土地承包经营权股按农业人口无偿配给，土地股份不能抵押、买卖，经董事会同意可以在本村社范围内转让。股东按其所占有的土地承包经营权股和资产股的总股数参与收益分配，实行一人一票制。二是将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是，将原村社集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。三是农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。 转贴于

农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租赁者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租赁制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排，使土地的社会保障功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营，适应了农村市场经济的发展要求，也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度，具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此，以股份制改造后的“集体”，不是对土地集体所有制的否定，而是“集体”的新生，是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。 股份制改造后的土地集体所有制，显著不同于目前的土地集体所有制。因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现，集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制，实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离。在此基础之上，我们可以以效率为原则，创设物权性质的农村土地使用权，这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。

三、现代土地制度的建立

如何推动农村土地产权股份制改革，在我国农村建立现代土地制度，必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程，我们要坚持循序渐进的原则，尊重民心民意，尊重群众的创造，不断深化配套完善农村的土地改革制度。

1、明晰土地产权关系，明确土地产权主体。以法律为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民代理的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托代理关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。

2、应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在村社集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本生活。在并不解除农户的土地承包合同的基础上，去世的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。

3、促使土地产权的价格化，建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化。通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。

4、在农村中通过股权主体投资成立农业股份制公司，确定土地资源增值的经营主体。明晰土地产权股份、确定产权价格后，通过公共选择将土地划分为适合个体经营以及规模经营两种类型。这样在不宜规模经营的地区可以维持小农经济满足落后地区的需要，逐渐推进改革，以免激进的改革带来负面影响；又可以在适宜规模经营的地方通过土地产权的合理转让建立农业股份制公司，吸引工商业资金投入农业，促进农业与现代化市场经济接轨。允许承包权长期不变并自由转让后，外来资本就会进入农村土地市场，从农民手中购买或租赁承包经营权，集中土地进行规模化生产，实现农业集约化经营，进行高效化、标准化运作。

5、保护农村耕地，限制农业用地的用途，保证农业的持续、稳定、健康发展。股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的，必须由国务院统一规划、批准，以确保农村土地合理、合法地使用。国家应不断完善土地政策，通过修改《土地法》和《土地承包法》等，对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击，禁止城市房地产开发商进入农村圈地，建立对地方各级政府的监督体制，确保地方政府严格、有效执行国家的土地改革措施。将农业股份制公司的组织形式引入我国土地产权制度的改革中，为我国的土地制度改革提供了新的设想，不仅可以建立新型的农村生产模式，发展农村第三产业，提供大量的工作岗位，解决农村剩余劳动力的出路问题，还可以实现农业规模化建设，引入农业高新技术，提高农村土地的利用效率。

参考文献

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关键词：农地政策；农村土地承包经营权流转保障；法律制度构建

一、农地政策与农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的关系

(一)农地政策是农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的重要前提

农地政策是指为实现特定的社会、经济目标而制定的与土地经营体制及农地权利实现的方式和措施等有关的政策，它是国家农业产业政策的重要组成部分。我国的农地政策依制定主体不同，可分为执政党政策和政府政策，前者主要是指由执政党为了实现特定的政治、经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容多涉及土地经营体制的建立，因而一般是规定国家相当时期内农地制度构建的基本理念和发展方向的基础性政策，如20世纪50年代中期制定和推行的农地集体化政策和20世纪70年代后期制定和推行的“大包干”、家庭联产承包经营政策等，这种政策多制定于农业经营体制改革时期。政府政策是指由中央或地方政府及其特定机关为了实现特定的社会和经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容一般是为既定土地权利的实现而制定的具体措施。政府政策依其制定和推行的权力层级关系又可分为中央政府农地政策和地方政府农地政策，地方政府农地政策一般是对中央政府农地政策规定的具体化和在中央政府农地政策授权下的地方化。在我国现行政策体系中，依农地政策所处的地位和其内容可分为包含在农业综合性政策中的农地政策和专项性农地政策，前者为农业综合性产业政策的组成部分，其内容规定得十分原则和抽象，表明国家特定时期对农地制度的态度和价值取向，虽不具有现实操作性但却对于宏观的农地制度安排具有指导意义，如中共中央、国务院多年来的“一号文件”；后者则专门规定农地权利实现的各项内容，与前者相比，其政策内容规定得比较具体和明确，对现实的农地权利运作实践和具体的制度设计具有直接的指导意义。

农村土地承包经营权流转保障法律制度是指以法律规范的形式为将要发生及正在发生的农村土地承包经营权流转行为当事人提供行为模式，规范农村土地承包经营权流转秩序，促进农村土地承包经营权流转行为，并引导其向既定的农业产业经营模式和目标发展的法律规范体系。

从理论层面的科学性和实际层面的实效性角度分析，笔者认为，构建出内容全面且具有实用性的农村土地承包经营权流转保障法律制度体系，必须要有两个前提，一是必须要有能较全面、客观地反映在现实中广泛存在的农村土地承包经营权流转行为方式的现状分析，这是决定在现实中具有实效性的流转行为法律模式、流转秩序的重要基础；二是要能准确地把握国家在特定时期的农业产业政策及农地流转政策目标，这是决定特定时期农业立法和农地流转立法目的及其相应体系构建、规范设计的重要前提。

农地政策和农村土地承包经营权流转保障法律制度分别是我国经济政策和经济法律体系中的重要组成部分，但我国法学界长期以来对二者关系的研究一直以强调政策与法律的差异以及在法治理念下法律对政策的逐步替代和效力优位为主要论点。与我国不同的是，二战后的国外法学界对政策与法律的关系研究重在对政策和法律之间的关联性和互动性的分析，而非简单地将二者对立起来，强调二者的差异和谁对谁的“优位”。如美国法学家拉斯韦尔和麦克杜格尔从政策的观点研究法律现象的路径出发认为“当今人类的紧迫需要是把法律作为一种政策工具予以有意识的、从容的、谨慎的动用”。德国经济法学者乌茨·施利斯基在提及经济公法的产生依据时也指出“法律是实施政策的最为主要的手段，经济公法因而应运而生”。美国著名法学家德沃金在揭示法律的形成和构成因素时认为政策是法律构成中的因素，并对法律的形成和适用发挥着重要的价值取向意义上的指导作用，“当法学家们理解或争论关于法律上的权利和义务问题的时候，特别是疑难案件中，当本文与这些概念有关的问题看起来极其尖锐时，他们使用的不是作为规则发挥作用的标准，而是作为原则、政策和其他准则而发挥作用的标准”。由此可见，国外法学理论界对经济政策和经济法律关系的研究重在揭示二者之间的关联和相互作用，认为经济法律是实现特定经济政策的重要工具，强调经济政策对经济法律制度的形成和权利义务适用的前提性和指导性作用。这种理论源于市场经济条件下，对国家以各种灵活方式适时干预经济运行现实的必要性及正当性的认识，是对国家各项经济政策运作现实的深入观察和抽象概括。在市场经济条件下，市场失灵现象的必然存在和频繁发生是国家适时干预经济运行的正当理由，但若强调一切干预方式均需要特定或专门法律法规的制定和颁行，则由于法律法规制定所必须的严格程序性的限制有可能使国家错失干预经济的良机，从而造成更大范围和更深程度上的市场失灵，而经济政策以其制定程序的简易性和推行时借助行政权力和行政体系而使其政策效果能迅速实现等优点成为国家适时干预经济运行的首选方式。

基于以上分析，笔者认为，农地政策应当而且可以作为农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的重要前提和基础，原因在于：首先，农地政策及其中与农村土地承包经营权流转相关政策的内容常常体现了国家在特定时期农业产业发展和农地制度安排的基本理念，从立法的成本上讲，体现这些政策内容的农村土地承包经营权流转保障法律制度更具有广泛的认同性；其次，农地政策作为经济政策的一种，本质上就是国家根据特定的农业经济和社会发展状况而适时调控、干预和管理农地的重要方式，其内容一般都具有对社会、经济现实较强的回应性，因此，从立法的实效性上讲，体现这些政策内容的农村土地承包经营权流转保障法律制度在实践中更具有适用性。

(二)农村土地承包经营权流转保障法律制度是实现农地政策的重要方式和手段

由于农地政策在本质上是国家(政府)基于特定农业发展理念干预、调控和管理农地这一最重要的自然资源的措施之一，因此从理论上分析，国家(政府)可以以各种符合法治国家理念和制度安排的方式实现政策内容，在现行的制度框架下，政策内容的实现应当有两种方式和途径：一是依靠农地政策制定者在国家权力体系中的上下级隶属科层进行推行，逐级具体化农地政策的目标和措施，最终通过最末层的政策制定者本身具有的法定职权在实践中实现相关政策内容，以这种方式实现农地政策多发生在行政主体中，相关行政主体依法享有在自身职权范围内以上级农地政策为基础制定和推行本层级农地政策的职权(责)；二是通过对相关农地政策的法律化来实现政策目的及其措施；对第一种方式的研究属于政策学的范畴与本文无关，以下仅对于农地政策的法律化问题进行探讨。

从理论和实践总结的角度分析，农地政策通过农村土地承包经营权流转法律制度予以法律化主要有两种途径：

第一种是农村土地承包经营权流转法律制度对农地政策中关于农村土地承包经营权流转内容的直接法律化，亦即将农地政策中的相关政策目标直接转化为立法目的和法律原则，将农地政策中相关的政策性流转措施框架直接以相应主体权利(力)、义务(职责)的方式以相对抽象的法律规则予以规定，通过相关法律规范的适用和对社会关系的规制作用来实现农地政策的内容，通过这种方式法律化的农地政策一般是规定着国家在相当一段时期内农地制度构建基本理念和指导方向的基本政策。

第二种是农村土地承包经营权流转法律制度对农地政策中关于农村土地承包经营权流转内容的间接法律化。这种法律化主要分为两个阶段：第一个阶段是农地政策实际推行阶段，即农地政策依靠其自身的政策体系和行政推动力，借行政体制的层级性，层层分解、细化农地政策目标和充实政策措施，最终由最低层次的直接发生行为规范作用的农地政策来实现农地政策的内容；第二个阶段是政策的实效性检验及法律化阶段，即国家对于通过第一个阶段在实践中发生规范效果的各个位阶的农地政策所确定的政策目标和措施在实践中的实效性进行判断，决定是否立法及如何立法，若通过检验认为无可行性，该政策将被废止或修改；相反，若通过检验认为有很好的现实回应性和实际可行性。立法机关或依法具有委托立法权的机关经过权衡认为有将其法律化的必要时，将以法定的形式和程序将相关政策性予以法律化。在实践中，通过这种方式法律化的农地政策有可能是规定了农地制度基本理念的基础农地政策或综合性农地政策，也有可能是规定具体的农村土地承包经营权流转方式及行为的专项性农地政策，这要看特定时期法治理念的发达和普及程度，法治理念和相关制度愈健全，后者以这种方式法律化的可能性和可行性越大。

在这两种法律化的方式中，依法治国家理念和宪政理论及原则，立法机关或依法具有委托立法权的机关依据宪法和法理应当享有立法上的裁量权，即有权决定是否将相关农地政策法律化及将其法律化的方式和程度，但这种裁量权在理论上并不是无限制的恣意妄为权，它在不同的法律化方式中有着不同的约束规则。在第一种法律化方式中，立法机关及依法具有委托立法权的机关在很大程度上并不具有是否立法的裁量权，而仅具有决定如何立法的裁量权，这是因为，以第一种方式法律化的农地政策，一般是决定国家在相当一段时期内农地制度发展方向甚至予农村土地承包经营权流转法律制度构建的基本理念和指导思想的基本政策，将其以法律规范方式予以体现，是法治国家中，对国家(政府)在农村土地承包经营权流转领域内基本职权(责)和作用方向的体现，对相关公法主体即产生法律上的约束力。这将是基本农地政策理念和目标最有保障的实现方式；在如何立法上，立法机关及依法具有立法委托权的机关则具有较大的裁量权，可以以比较抽象和原则性的法律规范体现相关农地政策内容，也可以设计出比较具体的规则和制度为相关主体设定可操作性的权利(力)和义务(职责)。在第二种法律化方式中，立法机关及依法具有委托立法权的机关在很大程度上具有决定是否立法及如何立法的裁量权，这是因为以这种方式法律化的农地政策一般是对于基本农地政策内容具体化的政策，内容多涉及农村土地承包经营权具体流转方式的试点，稳定性和广泛适用性有赖于这些政策在实践中实效性的检验。但是，在立法机关及依法具有委托立法权的机关决定是否立法及如何时要受到宪法原则和宪政理念的约束，具体表现为裁量标准的约束和立法权必须行使的约束两个方面；裁量标准一般包括利益衡量和事项衡量等内容，即是否将相关农地政策立法及该如何立法应当以立法所涉及的各种利益对国家、社会及人民是否重大和立法所涉及的事项对国家、社会即人民是否急迫为衡量标准；立法权必须行使是指经过利益和事项衡量对国家、社会和人民的利益影响重大及所急迫需要的并经实践检验具有实效性的农地政策内容或依法具有委托立法权的机关必须进行相关立法。

以特定的农地政策作为农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的制度和规范基础的做法是由我国长期以来的立法传统所决定的，是独具中国特色的农地法律规范形成方式。从立法规范的实效性角度来讲，以第二种方式将经过实践检验而行之有效的政策内容法律化的法律规范形成方式所形成的法律规范制度体系当然要比纯理论虚构出来的法律规范制度体系更有实用性。

从我国的制度实践来看，长期以来，对于农村土地承包经营权的流转主要以相关农地政策(主要是中共中央、国务院在农业、农村发展的各个关键时期所发布的农业综合性政策)加以规制，流转实践主要以农地政策为推行和规制依据，2002年的《农村土地承包法》将经过20多年实践检验的政策内容加以改造后作了相应规定。现在分析来看，这些被法律化的农地政策内容主要有：1987年1月22日中发《把农村改革引向深入》中规定的“承包期间整治土地，增加投资，提高了土地生产率的，土地转包时，集体或新承包户应给予相应补偿”；1993年11月5日中共中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定的“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让”；1995年3月28日国务院《批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》中规定的“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”；1996年6月1日国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》中规定的“‘四荒使用权’在规定的使用期限内，对于实行承包、租赁和股份合作制方式治理的，可以依法继承、转让或出租；对于购买使用权的，依法享有继承、转让、抵押、参股联营的权利”；1999年12月21日国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》中规定的四荒使用权受法律保护，依法享有继承、转让(租)、抵押或参股联营的权利。

二、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的作用

(一)现行农村土地承包经营权流转相关法律制度及规范评析

在现行的农地法律体系中，《中华人民共和国农村土地承包法》(简称《农村土地承包法》)(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)是对农村土地承包经营权流转进行规范的主要法律，在该法第二章(家庭承包)中专设一节(第五节“土地承包经营权的流转”)比较详细地规定了通过家庭承包取得的农村土地承包经营权流转的法定方式、各类流转方式发生的前提条件、各流转方式的具体程序、流转的原则、流转合同、权利因流转而发生的变动方式及效力、流转补偿等内容。农业部制定并公布的部门规章性质的《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005年1月7日经农业部第2次常务会议审议通过，自2005年3月1日起施行)则是对《农村土地承包法》第二章第五节法律规范的具体化和补充化，明确了流转当事人、《农村土地承包法》中规定的流转方式的具体内容和法律效力、流转合同的签订、具体内容及其管理等内容。《中华人民共和国物权法》(简称《物权法》)(2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过)在第三编(用益物权)第十一章(土地承包经营权)中仅用两条法律条文规定了土地承包经营权流转的方式及其禁止性规定(第128条)和土地承包经营权互换、转让的权利变动方式(第129条)，规范内容基本上是对《农村土地承包法》相关内容的强调和补充。《中华人民共和国农业法》(简称《农业法》)(1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订)仅对允许农村土地承包经营权流转作了原则性规定(第10条第2款)。

从现行关于农村土地承包经营权流转的规范体系及其内容分析，《农村土地承包法》及其配套的部门规章主要是对现实中经过相关农地政策实践的流转方式及其法律效力在法律上予以确认，法律规范仅是为在现实中已存在的，类流转行为提供一个在法律上可以归类划一并据此确定各方权利义务的行为模式。《物权法》则主要是将土地承包经营权的权利性质明确为用益物权，籍此赋予了其物权变动的效力。综合来分析；现行关于农村土地承包经营权流转相关法律规范的立法目的很大程度上是对现实中长期存在并为相关农地政策所规范的流转行为和方式在法律上的稳定化，这从《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的立法目的中即可窥见一斑。依据上述的农村土地承包经营权流转保障法律制度的内涵，这些现行的法律规范仅是以法律规范的形式为将要发生及正在发生农村土地承包经营权流转行为的当事人提供法律所认可的行为模式，以此形成规范的农村土地承包经营权流转秩序。

但从这些法律规范实行以后的农村土地承包经营权流转现状来看，这些既存的法律规范对农村土地承包经营权的流转并未发挥明显的促进作用，实践中仍然广泛存在着土地承包人“宁可撂荒土地”也不愿让渡承包经营权，其他市场主体(包括农户)宁可把资金存入银行也不愿投资农业生产经营活动的情形，在全国范围内并未出现预期的农村土地承包经营权大量合理而有秩序流转的现象，相反，国家补贴、免税等国家扶持农业政策措施的广泛实行，却使得很多农民出现了前所未有的“惜地”心理，这更加阻碍了农村土地承包经营权的流转和集中，现行的农村土地承包经营权流转相关法律制度没有发挥促进农村土地承包经营权流转的应用作用。

通过对相关实地调研结果的理论分析，笔者认为在现行条件下，农民未大量而理性地进行农村土地承包经营权流转的深层次原因主要在于两点：(1)由于农业生产的弱质性所导致农业产业比较利益的低下，若无国家扶持，从事农业生产经营将难以获得社会平均利润，即使承包人愿意把农村土地承包经营权让渡出去，也很少有人愿意受让；(2)我国农村社会保障体系尚未健全，农地仍然承担着保障农民基本生存权的功能，这严重阻碍了以产业化、市场化经营为目标的农村土地承包经营权的流转。因此，要实现直接促进农村土地承包经营权理性和大量的流转就必须有相应的制度安排来去除以上两个阻碍土地承包经营权流转的因素，制度安排的形式可以是规定在相当一段时间内国家所谋求的农业发展理念和目标的基础性农业产业政策，也可以是相关法律制度。当然，依中国农业及农地立法的传统和实践来看，一般先有基础性农业产业政策，随后才会有将其基础理念和内容法律化的立法规范。通过对现存关于农村土地承包经营权流转相关制度内容及其体系构成的规范分析，不难发现，现行关于农村土地承包经营权流转的法律规范体系的立法本意并不在于除去现实中阻碍土地承包经营权流转的不利因素，从而促进农村土地承包经营权以符合特定农业产业目标为方向流转和集中，而仅在于为农村土地承包经营权的流转提供权利定性前提和基础性的行为模式。

基于此，笔者认为，在我国农村和农业现在发展的现阶段，仅靠一些确定农民_土地权利性质和设计一些基础性的流转模式的法律规范，实难实现农民自愿而合理性的大量土地流转，必须要针对存在的阻碍流转的特定因素，依据特定时期国家发展农业的基本理念和农业产业政策目标，从宏观上构建土地承包经营权流转保障法律制度，籍此促进农业产业化经营。

(二)《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对现阶段农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的指导和规则形成作用

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(简称《决定》)是新时期执政党关于农村政策发展的纲领性文件，代表了国家在相当一段时期内发展农村和农业的指导思想和基本理念，它是现阶段构建我国农村土地承包经营权流转保障法律制度的最重要和最直接的前提。

《决定》对现阶段农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的指导作用主要表现在基本原则和具体规则形成等方面。

就基本原则而言，《决定》指出“把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展”，并要求遵循“必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”等一系列重大原则。这些基本原则可以概括为四点：一是坚持农业作为国民经济基础部门的地位；二是国家依据统筹城多的原则保护和促进农业发展；三是中国特色的农业现代化是中国农业发展的基本方向；四是尊重农民意愿保障农民合法权利、促进农民增收。《决定》中这四个基本原则应用到农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建上可以表现为以下两个方面的指导作用：

首先，它是现阶段建立和完善我国农村土地承包经营权流转保障法律制度体系的指导思想，对不符合这些原则的农地政策、法律法规等应当适时修改。

前面所述及的关于现阶段农村土地承包经营权流转现实中“农业比较利益低下”和“农地上，负担着过重的社会保障功能”这两个最大的阻碍因素的排除其实在本质上就是契合了《决定》所体现出的这些基本原则，这两大阻碍因素的排除其实就是“国家基于城乡统筹的原则保护、扶持农业和农村发展”和“保护农民利益、促进农民增收”这两个理念在现阶段的农村土地承包经营权流转领域中的应有之义。原因有三：一是从解读《决定》内容的方法角度分析，《决定》是一个体现新时期农村发展各个方面的总体理念、日标和措施的综合性政策，农村土地承包经营权流转仅是其中的一个重要方面而已，因此，所述及的理念和原则都是基础性的和整体性的，是对政策中所涉及的各方面都适用的；二是长期以来所奉行的计划经济时期“抽取和剥削农业以发展工业”的政策理念及相关制度的推行是导致农业比较利益长期低下的制度因素，也是阻碍农村土地承包经营权流转市场形成的最重要的制度因素，而这些理念和制度明显地与《决定》所展示的基本原则背道而驰，周此，必须排除和废除这些过时的政策理念及相应制度；三是长期以来所实行的“城乡二元结构”的不合理性和国家长远发展的巨大危害性已为学界和政府所共识，市民能充分享受国家所提供的全面的社会保障但农民仅能依靠土地保障生存则是这种“城乡二元结构”的典型表现。这明显地与《决定》所昭示的“统筹城乡发展”的基本原则相违背，因此建立城乡统筹的社会保障制度，是《决定》中“统筹城乡发展”基本原则的要求。

其次，《决定》中这四个基本原则也是设计具体法律制度的指导思想。如农村土地承包经营权的流转必须要首先有利于农业基础地位的加强，因此法律应当禁止以改变农地农业用途为目的的流转行为；农村土地承包经营权的流转必须符合中国特色农业现代化的发展目标，因此相关法律法规应当以促进农地适当规模化经营为立法目的；农村土地承包经营权流转必须要尊重权利人——农户的流转意愿，应当以农户自愿流转为基本原则，因此相关法律法规就不得设定违反农民流转意愿而强行流转的规范内容；农村土地承包经营权流转应当顾及农民的收益，这就要求相关立法在设计农村土地承包经营权流转形式和项目类型时应当作出利益均衡，要使流转农户因流转而受益，因此相关立法不能只顾及项目投资者或政府利益而忽视流转农户利益。

就规则形成而言，《决定》中关于农村土地承包经营权流转的具体规定将成为构建相关立法类型和设计具体流转保障规范的基础性规则，这些基础性规则不但可以指导形成相关的法律制度而且对于具体法律规范的设计都具有形成作用。《决定》指出“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”这些规定为农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建提供了两类基础性规则：一类是积极性规则，即鼓励或促进性的规则，主要可归类为：农村土地承包经营权权利认定规则，即确定农村土地承包经营权的权利内容和效力的规则，因此规则形成的立法类型应当是规定农村土地承包经营权的权利属性的规范体系，如《物权法》和《农村土地承包法》中的相关规范；农村土地承包经营权流转管理、服务规则，这应当是为政府所设定的职责形成性规则，这些规则应当以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体为内容的市场化流转和规模化流转为目标，由此类规则形成的立法类型应当是规定在政府及农民集体组织的参与下直接促进农村土地承包经营权向特定产业经营方向流转的规范体系；农村土地承包经营权流转方式规则，这里强调流转的自愿性。因此规则形成的立法类型应当是具体规定各种流转方式的发生条件、参与主体。法律效力和纠纷解决等内容的规范体系。另一类是消极性规则，即禁止立法规定的规则，主要是不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

三、农村土地承包经营权流转保障法律制度体系的构成内容

从以上所揭示的相关理论分析，比较全面、适合中国现行农村和农业发展现状并能契合国家在相当一段时期内农业产业政策目标的农村土地承包经营权流转保障法律制度应当由三部分具体法律制度构成：

第一部分是农村土地承包经营权基本流转方式的法律规制制度，即具体规制农村土地承包经营权流转各种行为及其所产生的社会关系为内容的系列法律制度。该制度的构建是对《决定》中所体现的“农村土地承包经营权权利认定规则”及“农村土地承包经营权流转方式规则”等基础规则的法律化。该法律制度主要以现行的《农村土地承包法》及其配套规章中所规定的几种法定流转方式为主要规制对象，针对农村土地承包经营权流转现实中所反映出的运行效果和规范“漏洞”或“空自”，进行相关流转法律规范的完善和重构。制度建设的重点应在于：对流转各方权利义务的分析和完善、对流转程序必要的补充、对流转法律关系结束后地上附着物的归属和相应补偿等具体事项的处理、对流转过程中各类型纠纷的解决规则等方面。在这部分法律制度建设中，应当充分尊重大部分农户农村土地承包经营权的流转现实和目的，不能完全以所谓“法律理性”取代农户的经营经验，更不能将仅在局部推行效果较好的流转行为模式不考虑实际情况强行推广，这样才能使构建后的法律制度为广大农户所接受和运用，实现其法律规制的效率的最大化。从各地的调研报告中不难发现，有相当一部分农户流转农村土地承包经营权的直接目的并不是为了参与农业产业化经营，而是在兼业的情况下，既想保有农村土地承包经营权又不致使农地摞荒，因此他们多选择一些不定期限，程序简便，并能及时收回农地的流转方式，转包是典型。这种流转多发生在兄弟、亲戚、朋友之间，各方相关的权利义务多依约定俗成的规则，内容简单明了，多采用口头方式，很少有书面约定。对于这种普遍存在的现象。不能简单地以其不符合未来农业生产标准化、规模化、产业化的趋势为由，一概否定并在法律制度上不设置相应的规制措施，因为不管何种农业经营模式都要以农户的自愿参加为前提，而且农户的这种行为乃是其保全基本生存权的理性行为。为了保障相关法律制度设计的实用性，理性的作法应该是在该部分法律制度建设中，适当体现这种现实，将普遍存在的农户在兼业时流转农村土地承包经营权的目的和行为在法律上予以确认，并在规范设计时想得更全面一些，将实践中可能发生的各种纠纷都设置相应的处理规则。

如果说上述的制度构建是以规制流转双方因主动流转农村土地承包经营权而产生的权利义务为主要内容的话，那么作者认为，目前，要实现农村土地承包经营权在短期内的迅速集中，为农业的现代化经营创造物质基础，亟需借鉴日本的农地流转促进经验，构建我国的农村土地集中促进法律制度。这是对《决定》所规定的“农村土地承包经营权流转管理、服务规则”的法律制度化，同时也是“国家扶持、保护农业发展”这一基本理念在农村土地承包经营权流转保障的国家职责方面最直接的体现之一。具体而言，该制度要规制国家及集体组织以公权力人及所有权人身份，采用指导性、财政援助性公法行为及团体行为主动参加和介入农村土地承包经营权流转的各个阶段，以促进农村土地承包经营权流转行为的发生，并保障其向特定农业政策目标模式发展。该部分应主要包括农地集中利用促进法律制度、农地委托经营法律制度、农地改良法律制度、农村土地承包经营权保有法律制度、农村土地承包经营权流转中介服务法律制度、农村土地承包经营权流转价格评估法律制度、农村土地承包经营权流转补贴法律制度、农村土地承包经营权独子继承法律制度等内容。从各地农村土地承包经营权流转状况调查报告可知，许多农村土地承包经营权流转发达的地方都已经在探索政府农业机关或农民集体以为流转或者提供中介服务或者直接发动和组织流转的方式实际参与农村土地承包经营权流转的新形式，这些新的做法一旦运行成熟，即可为我国农村土地集中促进法律制度的构建提供直接的制度基础。