财政预决算论文范文五篇-欧洲杯买球平台

财政预决算论文篇1

公共预算是各级政府、公共部门依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以政府财政收支为主的年度财力配置计划。预算管理是公共管理的核心和关键，预算不仅是政府的财务计划，更是一个将人民的意愿和资源转化为政府政策行动、促进政策目标实现的强力工具[1]。公共预算的本质是民意在国家财力配置上的体现。所以，公共预算不能由少数决策者说了算，而应当由全体人民按照一定的民主程序如通过选举议员组成议会并由议会来决定，以实现公共偏好。在我国，预决算编制权属于各级政府及其部门，审查批准预算、决算的权力分别属于同级人民代表大会及其常委会。对预决算草案、预算调整方案、预算执行情况进行初步审查，则是预算法、监督法等法律法规赋予人大财政经济委员会的重要职权。

1999年以来，以全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》为开始，伴随着我国法制建设的不断推进和公共财政理念的深入传播，社会各界对财政预算重视程度也空前提高，加强人大预算审查监督的呼声也空前高涨，各级人大加强了对财政预算的审查和监督力度。从我国人大预算审查监督实践看，我国的财政改革以及人大预算审查监督改革是互相促进并且是渐进推进的。1999年以来，全国开始实行的部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类改革、全口径预算等一系列财政改革，为加大人大预算实质性审查监督提供了条件；不断推进的人大预算审查监督反过来又推动了财政改革的纵深推进。全国和地方各级人大预算审查监督力度在不断加大，实效性也不断增强，部分地方还出现了财政预算在线监督、预算支出绩效评价、预算修正权等一些新的突破，也出现了诸如参与式公共预算模式、部门预算网上公开、预算听证、否决预算草案等一些代表性的案例。毫无疑问，人大预算审查监督改革取得了明显的成效。

与人大预算审查监督的改革实践相呼应，一些学者虽然分别从政治学（含公共行政、公共管理）、经济学或者法学的角度对完善人大预算审查监督问题进行了一些研究，取得了一些有益的成果。但是，笔者通过阅读这些论文或专著，发现这些研究在人大预算监督必要性上存在广泛的共识，对人大预算监督乏力的原因分析和加强人大预算监督实现路径方面也存在惊人的一致。普遍认为制约人大预算监督实效性的内在因素有人大开展预算审查的法律依据不充分、预算执行过程监督和决算制度不完善、财政信息不透明等制度因素和人大监督能力不够、审查时间不足、技术不能保障等客观因素几方面，提出的建议也基本上是完善宪法和预算法、提高预算透明度、加强人大组织和队伍建设、强化预算监督刚性等几个方面。

从系统论的角度看，人大预算审查监督改革实践主要是零散的、偶然性的改革，而非系统的改革，缺乏顶层设计的自觉。这些改革主要是技术层面的改革，而预算决策政治控制机制和监督机制等政治层面的改革还处于探索和实验阶段，没有形成成熟、稳定的模式，与我国政治、经济和社会发展的现实要求严重不相适应。学界对人大预算审查监督体系的理论研究，同样没有形成系统的理论体系，提出的加强人大预算审查的建议又过于原则和笼统，没有形成有针对性的本土化建设性建议。这些“研究更多是概念化的、非经验性的和非理论取向的，研究质量不高、研究规范性不强、科学研究方法缺位，既缺乏对公共预算真实世界的了解又缺乏公共预算的本土化理论努力”（武玉坤，2009）。

笔者认为，推进人大预算审查监督改革、完善人大预算审查监督体系的目的不是将预算由原来的“政府说了算”变成“人大说了算”，而是建立一种代表公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制，推进政府良好治理。目前亟需将这些改革实践成果和研究成果理性化、系统化和内在逻辑化，按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立一整套预算审查监督的机制或体系。改革完善人大预算审查监督体系，应当坚持顶层设计的原则，明确改革目的和任务，在对改革成本和收益进行科学分析的基础上，选择一条适合中国政治体制、低成本、高效率的改革路径，着手设计预算审查监督的政治控制机制。这种政治控制机制的设计，既不能从西方的以公共选择理论为基石的两党制或多党制找出路，也不能从西方的两院制找出路，而应当在坚持人民代表大会制度这个根本制度的前提下，坚持顶层设计，推进人大预算审查改革。

为此，本文提出了重构我国人大预算审查监督体系的框架建议。“人大预算审查监督体系”一词，有的学者称作“人大预算审查监督机制”，学界屡有提及。从词义上讲，体系（system）是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，不能等同于“制度”。笔者认为，我国人大预算审查监督，有法律制度，有改革实践，有理论研究成果，但没有一个按照一定的秩序和内部联系组合而成的“体系”。完善并重构人大预算审查监督体系，关键是要赋予人大财政经济委员会（以下简称“人大财经委”，包括常委会预算工作委员会。本文为了叙述方便，将两个委员会视作一个主体，下同[2]）更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，防止其不作为和机会主义行为，促使其忠实履行预算审查监督的受托责任。本文所谓的我国人大预算审查监督体系，就是指，以规范人大财经委的审查监督行为作为切入点、着力点，以人大财经委的初步审查监督工作和出具的鉴证意见作为人大及其常委会审查批准预决算的决策基础，以审查抽样技术作为财经委发表鉴证意见的信赖基础，以预算审查理论体系、法律体系、组织体系、公共选择机制体系、审查准则体系为主要内容，并按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立的一套预算审查监督机制。从严格的意义上讲，本文不是理论建构，而是理论框架的提出。

二、我国人大预算审查监督工作中存在的主要问题

（一）缺乏一个科学严谨的理论体系来予以指导。笔者认为，科学的实践必须要有科学的理论体系来指导。没有成熟的理论，就无法达成普遍的社会共识；没有普遍的社会共识，其实践就缺乏合法合理性的基础。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。

笔者认为，我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。20世纪40年代初叶，美国学者凯伊（ key）在《预算理论的匮乏》一文中将预算的“元问题”概括为：“将×元资金分配给活动a而不是活动b的决策，其基础到底是什么？”同样，在我国各级人大审查批准公共预算时，也面临类似的“元问题”，即“各级人大在审查批准预算时，其决策基础到底是什么” 这个“元问题”其实隐含着一系列的诘问：“人大实际/应当按什么标准/程序来审查批准预算并使之符合公众的偏好？”“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好？” “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任？”此外，在理论上，党的领导权与执政权如何转化的问题、党的领导权的边界及制约问题、党的领导和人民意志如何结合的问题、“三个代表”重要思想实现机制问题等等都存在认识上的分歧。谢庆奎（2004年）认为，在中国进行建设，首选目标是加强人民代表大会制度建设。二是应用理论的缺陷。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。

（二）缺乏一个反映公众偏好的公共选择机制来予以制约。公共财政的民主性特征，本质上要求在财政预算收支安排过程和结果上尊重社会公众的意愿，通过一定的民主程序（代议制民主）将有限的公共资金（资源）按照一定的优先次序特别是公共偏好次序安排到有关的公共项目。预算既关系各个部门、各个利益阶层和普通社会公众的切身利益，也关系预算资金的资源配置效率。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率（资源配置效率在一定意义上就是满足公共偏好的程度，而不仅仅是单纯的经济产出效率）。在西方实行两党制或多党制的国家，社会公众以及利益集团作为理性的“经济人”，主要通过政治投票这样一种公共选择机制来表达和实现自己对公共预算的政策偏好，维护公众权利，并实现对政府权力的制约。在西方国家，反映公众预算偏好的表达机制主要有两个。一是“两党制”或“多党制”竞选的政治投票机制，广大社会公众通过政治投票来选择其支持的政策、政党。出于“当选连任”的动机和压力，决策核心机构中的政客们在决定预算时，不得不平衡考虑选民和各个利益集团尤其是中间投票人的预算需求。二是听证会机制。普通社会公众和院外利益集团代表都可以以游说和参与预算听证会等方式来表达其对预算的支持或反对。但是，西方的预算审查监督理论与实践，根植于西方的政治制度。由于根本政治制度的差异，这些理论和实践虽然可供借鉴，但并不能解决我国人大预算审查监督所面临的理论局限和实践困境。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，不实行“两党制”或“多党制”，就是在政府领导人的选任上往往是等额选举，因此不存在这种通过政治投票来反映社会公众的公共选择机制。同时，我国虽然一些地方人大开始“试水” 参与式预算，举行预算听证会，但听证的范围不广，参与的深度有限，仅仅局限于个别专项资金，听证的程序也不规范，听证的作用也有限。

（三）缺乏一个完善统一的法律体系来予以规范。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：一是对人大预算审查监督关系中各方当事人的权利、义务及法律责任规定不明确；二是预算审查监督程序的规定不科学；三是预算修正权上一般没有规定；四是法律法规对一些关键术语定义模糊；五是预算法约束性不强。

（四）缺乏一个健全有力的组织体系来予以保障。一般认为，组织是指由在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织作为一个系统，包括组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、规章制度、支持硬件、团体意识、权责划分、技术和信息等构成要素[3]。目前，我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，主要表现在人大预算审查监督专业机构——人大财经委的人员编制过少、规章制度缺失、监督技术和所需信息缺乏等四个方面。

（五）缺乏一个严密有序的审查监督规范来予以约束。如前所述，县级以上人大代表人数众多，如全国人大近3000人，省级人大可能近1000人，地市级人大往往500人以上，在短短的几天会期里，难以对财政预算进行详细的审查，因而借助人大财经委的初步审查工作和审查结果报告来作出是否批准预决算的决议。人民代表大会及其常委会在批准预决算的决议中往往表述为“同意财政经济委员会的审查结果报告（或所提的建议），决定批准某级某某年度预（决）算”。那么，人民代表大会信赖人大财经委的审查结果报告的基础是什么？人大财经委的审查结果报告在何种程度上值得信赖？

目前，人大财经委向人大及其常委会报告预算初步审查监督情况，是通过预决算审查结果报告的形式。一般而言，审查结果报告由四部分组成：导语部分；预算执行情况梗概及评价；预算收支安排梗概、评价及批准预算或决算的建议；财政工作建议。从全国各地人大财经委审查结果报告看，预算审查结果报告内容上往往是简述财政部门的上年度预算执行数字和预算草案数字，提问题隔靴搔痒，提建议泛泛而谈，至于采取了什么审查方法、审查了哪些内容、存在哪些实际问题、如何改进问题，则语焉不详。而且，不管预算执行实际情况是否合规合法、预算安排是否科学合理，审查结果报告无一例外都是建议人大常委会或者人民代表大会批准。因而，这样的审查结果报告缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，对人大代表和常委会委员实质性地审查预决算帮助有限。

按照新制度经济学或者政治学的观点，不但政府及其部门，而且立法机构以及立法机构的内设机构如人大财经委，也不是一个“铁面无私”的管理者，它们同样是一个个利益主体，同样是一个有限理性（bounded rationality）的“经济人”，自然具有实施不作为、寻租等机会主义行为的动机。如果没有法律法规、业务规则予以约束，何以保证人大财经委勤勉履行自己应尽的职责？同时，预算决策过程是一个政治过程，但也是一个技术过程。预算审查监督业务受到政治因素的影响，但也受到技术因素的影响。人大财经委预决算审查结果报告之所以缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和约束。人大预算审查监督，在一定意义上就是人大对政府财政预算编制、执行和决算以及政府审计的审计监督。因此，如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础。

人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。但是，目前人大财经委和预算工作委员会对预算的审查监督，仅仅是停留在听一听财政部门、部门预算执行单位、国库、审计部门的汇报这样一个阶段，汇报什么听什么，鲜有真正实质性的审查监督。没有预算审查监督准则体系的指导与规范，人大财经委的预算审查和监督，必然导致对预算审查监督的不负责任甚至机会主义行为。

三、为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点、着力点？

人大预算审查监督体系中的监督主体有人民代表大会及其常委会、人大各专门委员会、人大代表，为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点和着力点？

（一）从委托理论的角度考量，重构人大预算审查监督体系，必须规范人大财经委的审查监督行为。在委托—理论中，委托—关系视为一种契约关系。在这种契约下，委托人授权人为他们的利益（相对于人而言就是受托责任）而从事某些活动，这其中包括授予人某些决策权力。由于人的利益与委托人的利益可能不一致，在有限理性、信息不完全和信息不对称、机会主义行为倾向、自身效用最大化的假设条件下，人可能罔顾委托契约中的受托责任，追求自身利益最大化而损害委托人的利益，从而产生逆向选择和道德风险问题等成本。

将委托理论应用于政府预算过程，则政府预算过程中所体现出的是一种多重委托—关系和多重利益博弈。如在我国，在这种多重委托关系中，首先，初始委托人（社会公众、纳税人）通过选举人（人大代表）组成人民代表大会来代替他们对税收征收与公共产品的产出等问题进行集体决策，这是第一重委托关系。其次，人民代表大会通过选举选出政府、人大常委会组成人员，根据代表大会主席团提名通过财经委委员，这是第二重委托关系（为了叙述方便，不考虑选举上一级人大代表问题，其实也构成一重委托关系）。再次，政府将预算管理权、编制权、预算执行权、内部审计监督权分别委托给政府财税部门、部门预算执行单位和审计部门，这是第三重委托关系。但要特别注意的是，政府预算在第二重委托关系中，人民代表大会委托给政府的是预算的编制权和执行权；委托给人大常委会和财经委的则是预决算的审查权和监督权（当然并非全部权力）。在这多重委托关系中，体现了多重的受托责任。

显然，人大财经委在政府预算多重委托关系中处于一个联结政府及政府预算有关部门如财政、税务、审计、部门预算单位与社会公众、人民代表大会及其常委会、其他专门委员会的十分重要的纽带地位。在这个委托关系中，一方面，财经委承担着对财政预算、执行、决算进行初步审查的受托责任，另一方面，人大财经委行使对政府预算编制、执行、决算、审计工作的监督职权。由于人大财经委处于这样一种地位，更有条件与政府预算有关部门形成利益联盟，对政府有关部门的不合理预算行为“睁只眼闭只眼”，换取个人和小集团利益。人大及其常委会审查批准预决算的重大决策是根据人大财经委的审查结果报告作出的。如果不对人大财经委的审查监督行为进行严格规范，财经委就可能出现不忠实履行受托责任，甚至选择一种机会主义的方式行事，显而易见会对整个预算产生极为不利的影响。因此，要降低预算委托过程中的委托成本、防止机会主义行为，按照委托理论，不仅要在选任财经委委员及财经委工作人员上注重业务能力、职业操守，加强组织建设，提高财经委监督能力（的能力），而且重点要放在规范财经委的审查监督行为上。因此，建立一种符合中国国情的规范的人大预算审查监督体系，来规范人大财经委的预算审查监督行为，显得尤为迫切和重要。从理论上讲，加强人大预算审查监督，不仅需要人大加强对政府及其部门的审查监督，人大及其常委会、人大财经委自身的监督行为也必须遵守一定的程序、质量标准、审查方法，才能保证预算审查监督的质量，同时防止监督者的机会主义行为。从实际的情况看，人大财经委的审查监督也不尽如人意，也需要规范和监督。

（二）从监督成本的角度考量，把规范人大财经委监督行为作为建构人大预算审查监督体系的切入点和着力点，无疑是一种低成本、高效率的选择。赋予人大财经委预算审查监督更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，以局部的改革切入人大预算审查体系整体改革，可以起到四两拨千斤之功效。一是无需对人民代表大会制度和现行审计体制进行重大的变革，改革成本低；二是可以将对预算的社会监督成本降到最低；三是人民代表大会本身的预算监督成本最低。

（三）从公共选择的角度考量，把人大财经委作为建构人大预算审查监督体系的切入点、着力点和关键点，有利于建立科学规范的公众表达机制和公共选择机制。

“财政乃庶政之母”，国家预算及管理是政府的核心职能，既是保障公共产品供给的主要工具，也是国家对经济计划管理的重要方式，还是国家实现民主管理的重要形式。公共选择理论认为，政府预算过程是一个公共决策过程，政府预算决策的对象是对公共偏好的选择，需要通过政治过程把每个人的私人选择转化为公共选择。学界普遍接受了这个观点。如贾康认为，公共财政第一个基本特征，是要以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心。第二个基本特征，是公共财政以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。第三个基本特征，是公共财政以公民权利平等、政治权利制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制[4]。

如前所述，如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，是政府预算管理和监督的主要内容。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率。

贾康认为，“要形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法制化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。”笔者认为，这种法制化的、规范的预算公共选择机制，最适宜在人大及其常委会的领导下，由人大财经委主导组织实施，并将这种预算公共选择机制纳入人大预算审查监督体系之中。这是因为：第一，人大及其常委会、财经委是由人民代表大会选出的代表组成，担负着预算审查监督的职权和职责，在身份地位上能够代表选民，在职责上必须听取选民关于预算的意见和建议。第二，人大财经委在预算委托过程中是联结政府及其有关预算部门与人民群众和人民代表大会的纽带，在信息和工作联系上处于一个十分有利的地位，有利于建立公共选择机制。第三，在人大及其常委会的领导下，建立科学规范的预算公共选择机制，把人民的意愿和需求与党的意志的实现连接起来，也许是加强人民代表大会制度建设、推进建设和政治体制改革的突破口。第四，预算公共选择机制的建立和公众的参与有利于强化政府公共部门的受托责任，提升民众的民主意识和融入地方发展的热情。

四、人大预算审查监督体系基本框架

对财政预决算、预算执行进行初步审查和监督，既是宪法和法律赋予人大财经委的重要职权，更是人大财经委的重要职责（受托责任）。但是，受托责任的有效履行，首先必须以某种控制体系予以保证，否则责任往往流于一纸空文，责任履行也就流于形式。从表现形式看，控制体系由法律法规、质量技术标准、道德自律（职业伦理）三者构成。其次，受托责任的有效履行，必须具备一定的物质条件，如人员、能力、信息、经费、时间，否则，责任履行就是无米之炊。再次，受托责任的有效履行，还需要一定的外部环境，如社会共识（认可）、社会环境、文化意识、制度环境等。人大财经委在预算过程中处于联结政府预算编制权、执行权与人民群众、人民代表大会及其常委会审批权、监督权的纽带，肩负的责任十分重大。人大财经委要较好履行其肩负的责任，必须相应地具备规范的责任控制体系、一定的物质条件和外部环境。具体而言，就是需要建立完善人大预算审查监督理论体系、完善预算法律体系、完善预算审查监督组织体系、建立社会公众预算参与机制和预算审查监督准则体系。

（一）建立完善人大预算审查监督理论体系。目前，全社会对人大预算审查监督的依据和必要性达成了普遍共识，但对人大实质性预算审查监督的实现路径则存在诸多分歧。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，更需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。在这样的理论背景下，要求人大预算审查监督取得理想的效果，是不可能的。这与我国从计划经济向社会主义市场经济转轨时间不长、财政意识刚刚兴起等有很大的关系。反观西方发达国家的议会预算审查监督理论，虽然在“资金为什么分配给a而不是b”（美国财政学家凯伊把它作为一个元问题）、预算决策实际上是民粹民主还是精英民主等问题上还存在理论认识上的分歧，但预算决策和监督的实施机制却是成熟的、一贯的，其内在逻辑和理论结构更是非常清晰和一脉相承的。

我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。如前所述，当我们在面对“各级人大在审查批准预算时，其决策基础是什么”、“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好”、 “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任”之类的“诘问”时，我们还没有令人满意的答案。又如，人大财经委负有对预决算进行初步审查和监督的职能，但这种审查监督的性质是什么、效力又如何，既没有明确的法律规定，也没有理论上的共识。笔者认为，人民代表大会及其常委会按照集体行使权力的原则行使批准预决算的权力，人大财经委作为人民代表大会的专门机构，在人大预算审查监督体系中最重要的职能是鉴证职能，以鉴证观作为人大预算审查的决策基础是恰当的。二是应用理论的缺陷。目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。

笔者认为，一个科学严谨的理论体系，至少应该包括基本概念和定义、研究领域、研究对象、哲学基础、方法论基础、理论基础、研究技术等等。人大预算审查监督理论从理论结构层次来看，可以划分为基础理论（如公共财政理论、理论、代议制理论、委托理论、公共选择理论等）、应用理论（监督实务）两个层次。基础理论应当解决以下几个问题：人大预算审查监督的本质（是什么的问题）、监督的理论基础（包括哲学、法学、公共管理、经济学基础理论构成，以及基本概念、假设、原则、依据等）、监督的必要性（为什么要监督的问题）、监督的主体和对象（谁来监督和监督谁的问题）、监督的内容（监督的客体即监督什么的问题）、监督的目标（监督要达到什么目标的问题）等。人大预算监督的应用理论主要是预算审查监督的技术构成，即如何监督的问题，主要包括人大预算审查监督的定量和定性分析方法、监督方式方法和程序、社会调查与统计方法等。建立完善理论体系是一个宏伟的系统工程，有待学界去完善。

（二）完善预算及预算监督法律体系。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：

预算法自1995年实施以来，虽然对规范预算管理起到了一定的积极作用，但是现在已经完全不适应时代的需要。2004年，财政部就拟对预算法进行修改，而后多次列入全国人大立法计划，但由于涉及方方面面的利益调整和分歧，预算法修改是“只见楼梯响，不见人下来”。全国人大十一届一次会议将预算法修改再次列入全国人大立法计划。笔者建议预算法的修改应当解决以下几个问题：

1.明确预算审查监督关系中各方当事人的受托责任。现行的预算法、关于加强中央预算审查监督的决定和地方性预算审查监督条例等仅对财经委和预算工委的初步审查的职责（实际上仅仅是职权）进行了粗略的授权式规定，对初步审查失职渎职行为的责任后果则没有规定。这种只规定职权而没有规定责任后果的法律形式，容易导致财经委和预算工委缺乏监督责任感，消极行使、放弃预算监督权，甚至利用职权为个人、小集体和个别利益集团谋取私利，违背对公众的受托责任。从政府、财政税务部门以及部门预算执行单位等被监督对象来讲，我国预算法虽然对各种违反预算法的行为规定了“法律责任”，但不过区区三条，而且无一例外都是给予“行政处分”，存在着权力与责任配置严重失衡的情况；同时，对预算违法行为处罚的方式和程序的规定也只作了原则性的规定，而没有预算违法行为行政问责程序和政治问责程序的规定。这就容易使政府及这些部门缺乏对社会公众履行受托责任的责任感，导致预算违法失职行为。王雍君指出，受托责任是构成政府良好治理的“四大支柱”之一[5]。没有责任后果的受托责任，就不会有真正的受托责任，政府良好治理也就是纸上谈兵。因此，建议在修订预算法时，细化政府及预算相关部门行政责任、政治责任以及刑事责任的相关规定，强化预算约束。由于代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究，如何规范人大财经委及组成人员的权力与责任，实现权力与责任的平衡，需要在法学理论上进一步探讨。不过，笔者认为，代表法规定的是“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，并不妨碍对代表大会前预算审查监督失职行为及违反预算审查监督程序的行为追究责任。因此，应当明确人大财经委预算监督失职行为和违反预算审查监督程序的行为的相关责任，以强化人大财经委的预算审查受托责任。

2.规范预算审查监督程序。一是建议修改预算年度，将我国预算年度日历年制改为跨年制，如4月1日至3月31日止，解决目前在人代会批准预算前无批准的预算可以执行的问题。二是规定提前编制预算以及向人大财经委提交预决算草案的时间，使人大财经委、人大常委会有更多的时间对预算问题进行调研、听证、审议。三是增加预算听证和辩论程序的规定。由人大财经委按照规范的程序组织预算听证会，听取利益相关者的预算诉求。四是建立总额控制制度和预算分项磋商机制。财经委应当组织财税部门、有关经济领域的专家对预算整体（总额控制）进行讨论，在讨论并取得共识的基础上提出预算总体盘子的建议，交由政府研究处理。建立预算分项磋商机制，由人大财经委组织人大专门委员会负责人、财政预算有关部门、有关领域专家在预算总额控制下，就农业、医疗卫生、教育、科学、文化、科技、城市建设等方面的专项资金安排进行磋商论证，并将磋商结果提交政府处理。这既有利于对预算资金拨款请求进行优先次序排队，提高预算资金使用效率，也有利于拨款申请部门提高受托责任意识。五是规定预决算草案及报告不通过的法律后果及处理程序。六是规范人大常委会审议程序，规定审议意见不得改变当年预算。

3.规范人大预算修正权。笔者认为，赋予人大预算修正权是人大预算审批权的逻辑必然。建议增加人大预算修正权以及表决程序的规定，但预算修正权应当受到预算总额的限制。

4.明确中央与各级地方政府的财权与事权划分。规范中央和各级地方政府间财权与事权划分是实现财政法治和的基本条件和内容之一。明确和规范各级政府财权与事权划分，一方面有利于地方政府科学编制预算，严格执行预算，另一方面也有利于地方政府自主规划发展地方事业。此外，如果中央与各级地方政府间的财权和事权划分没有法律的规范，那么可能会出现一些极端的情形。例如：在地级市人民代表大会中，一般县（含县级市）的人大代表占50%以上。在财政“省直管县”的政策背景下，如果县（市）级代表在审议市本级预算时不同意市本级预算草案，认为市级对县级财政的支持太少，要求将市本级可用财力全部或大部分用于县级建设，提出预算修正案并付诸表决，这时就会出现极端的结果。因此，建议制定转移支付法，用以规范转移支付和上下级政府间财权与事权。

5.实行全口径预算。一是建立包括一般预算、基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算、债务预算在内的全口径综合预算体系，并要求全部向人大报告。二是将政府所有财政性资金以及诸如开发区的预算纳入一般预算。

6.其他方面的修改。如改进预算编制方法，细化预算编制，提高年初预算到位率；强化部门预算编制，要求部门预算特别是专项资金不仅体现预算支出的金额，也要体现受托责任，即预算支出预期要达到的效益和效果；明确超收收入使用程序和方向；明确预算调整、预算科目调剂的概念和报人大审批标准，增强预算约束力；加快政府会计准则和政府会计报告准则建设，规范政府会计报告，提高财政透明度；加强财政账户管理，规定开户银行和国家金库向人大财经委报送账户收支及结余情况，鼓励开展人大在线监督；建立预算资金使用绩效监督制度等等。

（三）健全人大预算审查监督组织体系。我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，与其承担的受托责任相比，存在严重的不匹配的情形。笔者认为，健全人大预算审查监督组织体系，要解决以下几个问题：

1.增加人大财经委内设机构和编制，充实人大预算审查监督专业人员。建议按照经济职能分类，根据具体情况在县级以上人大财经委设立综合（主要负责信息综合与行政）、总额控制（主要负责财政收入盘子和可用财力的调研与测算，以及对税费征收行为的监督，向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）、行政与政法、农业林业与水利、城市建设与环保、医疗卫生、教育科技与文化、社会保障、金融商务与企业事务（以上主要负责相关支出部门的预算请求支持材料调研与分析、组织听证和磋商、开展预算支出监督与项目效益评估、向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）等内部机构，分别承担相关监督职能。对财经委委员和从事预算审查监督的人员，要设定准入条件和任职资格，保证从业人员具有与其工作职位相称的专业能力。建立预算审查监督专家库，参与预算收入的预测、预算支出安排的听证、预算执行的监督、预算绩效的评价等等。

2.建立全国预算审查监督协会。在全国人大财经委和全国人大常委会预算工委的领导下，成立全国预算审查监督协会，负责组织预算审查监督准则的研究、起草和，组织预算审查监督理论研究和学科建设，指导地方预算审查监督工作，组织预算审查监督质量抽查，培训预算审查监督从业人员，编写协会刊物，通报中央和地方政府财政预算政策变化，推动各地预算审查监督经验交流等等。美国有个公共管理协会（aspa）和政府财务官协会（gfoa），对推动预算管理研究、预算经验交流和职业道德建设等起到了重要作用。

3.在后续教育准则的指导下，加强预算审查监督工作人员后续教育和培训。

（四）建立完善预算公共选择机制。政府预算过程是一个公共选择过程，应当将满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心，将提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。但是，我国的预算实践和预算制度，一个主要的缺陷就是缺少一个成熟的反映公众偏好的公共选择机制。许多预算决策往往是行政首脑一个人“拍脑袋”作出。出现这种现象，一个重要的原因是缺乏一个规范的预算公共选择机制。公民参与是实现政府良好治理的支柱之一。因此，建立一个能够反映社会公众偏好的预算公共选择，是我国预算改革的方向。可喜的是，一些地方人大如上海闵行区和地方政府财政部门如焦作市、合肥市财政局开始进行预算听证的有益尝试。由于人大在预算听证中比政府财政部门的地位更中立，人大建立预算公共选择机制有着比财政部门预算听证更明显的优势。

笔者认为，一个规范的预算公共选择机制，应当至少包括以下几个部分：一是社会调查机制。人大财经委可以针对政府预算草案提出的收支项目以及社会普遍关注的问题，通过走访公众和企业、发放问卷、网站调查、召开座谈会等形式，听取有关方面对预算安排、预算执行的意见和建议，为预算分项磋商、预算听证等收集信息。二是预算听证和磋商机制。针对预算具体事项，听取利益相关当事方、人大其他专门委员会、人大代表、财政部门、专家学者的意见和建议，并将听证结果提交政府研究处理。三是预算响应机制。对公众疑问、意见、要求的响应，是公共部门负责任的体现，有利于提高人大和政府的公信力。针对社会公众对预算收支的疑问、意见和建议，人大财经委有责任进行解释性的答复。四是预算信息公开机制。不定期通过网站经济运行情况分析报告、预算执行情况分析报告、财政预算政策分析报告、预算绩效分析报告以及预算收支预测报告等。如美国加州议会立法分析办公室每年都会许多的预算研究分析材料，为社会公众和议会两院做参考。

（五）构建人大预算审查监督准则体系。如前所述，人大预算审查监督实效性不佳，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和规范。如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础，也就失去了审查监督的意义。人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。以鉴证观为理论核心、以抽样审查作为主要技术手段，制定和实施人大预算审查监督准则体系，可以为规范和指导预算审查监督工作提供依据，有助于人大预算审查监督规范化的实现，提高预算审查监督的权威性及公信力。基于此，笔者建议成立全国预算审查监督协会，逐步研究、制定和预算审查监督准则体系，待成熟时上升为法律法规，用于指导和规范人大预算审查监督行为。

同会计准则、审计准则体系一样，所谓预算审查监督准则体系，指的是这样一套预算审查监督方面的管理标准和工作标准，包括实施预算审查监督所必须遵循的权利义务、工作责任、审查监督范围、工作程序、技术规范、质量要求、报告规范、考核办法、后续教育、职业道德等一系列强制性或者指导性规范。具体而言，预算审查监督准则体系包括预算审查监督基本准则、具体准则、审查结果报告准则、质量控制准则、后续教育准则、职业道德准则等内容。

预算审查监督基本准则，主要是规定预算审查监督的本质、目标、原则、假设、主体、对象、基本概念等，处于准则体系总纲性的地位。如审查原则应当包括但不局限于以下方面：如真实性、责任性、完整性、及时性、可比性、重要性、适当性等。

预算审查具体准则，主要规定预算审查的具体业务的技术、程序、方法，如工作底稿与证据、与预算相关部门的沟通、对预算制度执行的评估、对预算数据的分析性复核、社会调查统计规范、听证程序规则、预算绩效评价方法、对审计工作审计质量的抽样方法、对部门预算单位预算执行的审查方法等。如在审查财政决算时，人大财经委可以运用抽样的方式，对审计局工作底稿和案卷进行随机抽样，根据抽样结果，再到被审计单位进行复核性检查，以此来评估审计工作报告的真实性、准确性和工作误差。又如，为了审查和评价某税种执行情况，为预决算审查提供佐证，人大财经委可以运用统计抽样方法，对样本企业进行检查，在对样本情况进行分析的基础上，推断出该税种执行情况的总体特征。

审查结果报告准则，主要规范审查结果报告的格式、内容和对预算执行、预算草案的意见。如前所述，目前的人大预算审查结果报告套话空话多，内容过于简单，信息量很少，证明力很弱，对人大代表和常委会委员了解预决算真实情况、审查批准预决算帮助有限。审查报告准则应当有助于人民代表大会和常委会委员理解预决算报告及草案，有助于提振对人大财经委审查监督工作质量的信心，并在此基础上作出是否审查批准预决算的决定。笔者认为，人大财经委除了向人大常委会或人民代表大会提交比较简略的审查结果报告、提出带倾向性的是否批准的建议外，还应当在平时或者会议时以分析报告的形式（或者作为审查结果报告的附件）向大会或人大常委会报告所有从专业判断角度认为重要的事项。

预算审查质量控制准则，主要规定从事预算审查监督的工作人员必须具备专业胜任能力、在进行预算审查时应当遵守的质量控制政策和程序等。

后续教育准则，主要是为保持和提高工作人员专业胜任能力与业务水平，掌握和运用相关新知识、新技能、新法规所进行的学习与研究等制度规定。

职业道德准则，主要规范预算审查监督工作人员的职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任。

预算审查监督准则体系的规划和建设，是一项长期的艰苦工作，笔者没有能力做到这一点。提出建立预算审查监督准则体系的设想，只是起到一个抛砖引玉的作用。

五、建立人大预算审查监督体系需要的外部条件

当然，建立完善人大预算审查监督体系还需要一定的外部条件。一是加快推进政府预算改革。如建立全口径预算，建立中期预算框架，加强预算与计划（五年规划）的衔接和协调，出台政府会计准则、政府预算（会计）报告准则，提高财政透明度等。没有这些，人大财经委就缺乏预算审查监督的基础。笔者认为，政府会计报告应当按照imf《财政透明度手册》的建议，真实、完整揭示政府收支、资产、负债、结余情况。同时还应当以报表附注的形式揭示以下重大事项：如城市基础建设、重大民生项目执行情况；下一年度重点项目计划投资情况；政府税式支出情况；政府担保等或有负债；基本的经济数据如地方gdp、物价指数、金融数据、储备的土地等；基础数据如人口、土地面积、政府职能结构、财政供养人员数

量等等。二是改革和完善人大代表选举制度，加强人民代表大会制度建设。选举制度是人民代表大会的基础。没有完善的选举制度，不能选举出真正代表地方民意、关心选民利益的人大代表，反映社会公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制就是空中楼阁。三是加快政治体制改革进程。在坚持我国根本政治制度和基本政治制度的前提下，理顺党的领导权与执政权的关系，理顺党的领导权与人大决策权的关系，加快建设。四是有待民主意识、公共财政理念的深入人心。

注释：

[1]王雍君：《公共预算管理》，经济科学出版社2002年版，第2～3页。

[2]在全国各地的人大机构设置中，除深圳市等个别地方外，县级以上人大常委会预算工作委员会属于同级人大常委会工作机构，协助同级财政经济委员会承担人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。事实上，许多地方的财经委和常委会预算工作委员会职能关系上还有待理顺。为了叙述方便，本文将其与财政经济委员会视为一个监督主体，合称“人大财经委”，以下一般不再单独说明。此外，在县一级，人大财经工作机构一般是称作“财政经济工作委员会”，为常委会工作机构，不属于专门委员会，本文一般不做区分，统称“人大财经委”。

[3]陈振明：《公共管理学原理》，中国人民大学出版社2006年版，第36～40页。

[4]贾康：《关于财政理论发展源流的概要回顾及我的“公共财政观”》，载《经济学动态》2008年第4期。

[5]王雍君：《中国的预算改革：评述与展望》，载《经济和社会体制比较》2008年第1期。

财政预决算论文篇2

一、财政预算的概述

财政预算是政府的基本财政收支计划，反映政府的财政收支状况。财政预算应该遵循公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性原则的指导思想来进行。

中央预算由全国人民代表大会批准，地方各级政府预算有本级人民代表大会审查和批准。一经批准就受法律保护，各级政府必须严格按预算执行，未经依法批准擅自变更预算，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。因而诸如领导用车、政府大楼的建造必然要在预算中体现，通过预算对其进行约束。

财政预算是一项指导未来政府收支的计划，是政府行政的必要保证，是政府今后工作的资金保障。财政预算通过后，就是国家的根本大法，不执行必然导致社会的动荡。

二、我国财政预算存在的问题

在实际中我国财政预算在预算编制和执行中存在很多问题，没有发挥其应有的作用。

（一）预算编制存在的问题。

1、财政预算报告编制粗糙。我国的财政预算报告沿用几十年来的老办法，只公布几个收支大类的预决算数字，并加以大量的文字说明。这些极为粗糙的预算指标，对于人大代表和社会公众，仍然是外行看不懂，内行也不可能看出问题。从西方发达国家的成功经验看，政府预算草案的编制过程，也就是政府各个部门对于自己下一年度活动的安排。预算编制越具体、越详细，对该部门的施政能力和计划能力的要求就越高。据人大代表反映，当前中国交由人民代表大会审议的是政府的预算报告，而不是政府预算的全部收支数据指标，多数财政预算报告只有一个总数，没有具体分配到科、教、文、卫等项开支的详细数据，无法去听证、辩论、审议，也就无法在十几天的“两会”时间里真正看懂理解财政预算报告并进行分组讨论和投票表决。

2、财政预算的时间存在问题。在国际上，政府预算必须在计划年度开始之前编制，并经议会审议、批准和确立的原则，已经获得了广泛的认同与支持。为此，各级政府在编制部门预算时，也力图将提交和确立预算的时间提前到年度开始之前。但是在中国，《预算法》第十条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。人大会议通常是在3月份召开，大会通过的预算对于已经过去的1月2月来说成了一纸空文，而架空它的又正是《预算法》第四十四条：预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出额度安排支出，这就等于给了各级政府先斩后奏的权力，也就是说政府预算要到财政年度的第一季度才能确立。而随之而来的问题是：下一年度在财政预算批准前的1月2月份所执行的预算是本年度人大批准的财政预算方案还是本年度已经执行的预算方案？本年度年初的财政支出是从哪里来的？本年度为年初批准的财政支出到哪里去了？

（二）预算的执行存在的问题。政府年度财政预算报告批准后，必须严格执行，其法律地位不容挑战。但我国财政预算执行工作透明度不高，导致有关部门和人员在资金分配和使用自由裁量权过大，各级人民代表大会及其常委会对各级政府的财政预算及其执行情况，尚未形成真正意义上的监督制约。在缺乏监督制约的情况下，滋生各种不正之风和腐败行为在所难免。而且预算计划之外的临时性追加拨款更难以控制。据来自《经济要参》2005年第55期的报道：目前全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少3000亿元，两项相加超过8000亿元，而这些绝大部分来源于政府乱收费和乱罚款。实际上，预算外资金要批准后方能执行，它必须经过相同的决策程序，但可以缩短决策时间，批准后就成了预算的一部分，具有相同的法律地位，也属于预算内的。

三、财政预算存在问题改进的对策

（一）改进财政预算决策

财政预算的最佳选择是直接民主决策即全民公决，要求财政预算必须公开透明，只有全民公决才能权衡各方利益。而我国的政体是人民代表大会制度，实行的是间接民主决策，因而决策权直接由人大代表掌握，所以应采取：（1）对人大代表进行财政知识培训，使其知道自己的在做什么，应该怎样做，使其所做的决策更加理智；（2）细化预算，便于人大代表认知，提高其信息掌握程度；便于监督；便于审计；（3）改变预算时间，真正按照先有预算后有支出的原则来进行。

（二）加强财政预算监督

全民公决是财政预算的最佳选择，也即财政预算必须公开透明，只有全民公决才能权衡各方利益。我国的财政预算基本上是不公开的，对外界的介入是排斥的。纳税人不知道钱要花向何处，也不知道已经花在何处，对财政预算的监督又如何进行？政府应该加强预算监督，鼓励纳税人监督。同时加强审计，保证审计的公平与公正，对审计结果公开。

全民公决下的财政预算应当是这样的：固定财政信息渠道，使公众获得财政信息；明晰政府组织机构、职能职责划分，便于社会监督；公开预算和预算采纳的理论依据；为预算的评估机构和决策机构预留足够论证时间，公开预算评估和决策过程；决策执行时，出具符合法律介入技术要求的有效凭据，以便在发生利益冲突时，使利益受损方获得赔偿。

财政预决算论文篇3

关键词：理念；预算法理念；预算法完善 

【正文】 

1994年3月22日，全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）。这对于强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，起到了十分重要的作用。但从近年来国家审计署审计报告披露的情况来看，预算违纪违法现象屡禁不止，致使预算应有的权威性受到了极大损害。究其原因，与现行预算法存在诸多缺陷不无关系。鉴此，修改预算法，以完善我国预算法律制度，就显得迫在眉睫。针对预算法的修改，学术界意见不完全一致，有所谓“大改”、“中改”和“小改”之说。我们认为，预算法的修改虽然涉及诸多方面，但最为主要的是其修改应当遵循什么样的理念。因为理念直接决定了预算法修改的整体思路以及相关具体内容的选择。以下本文拟从预算法的理念出发就我国预算法的完善作些探讨。 

一、预算法的理念及其确立的必要性 

人们的行为和实践均受一定理念的支配，有什么样的理念，就有什么样的行为和实践。因此，理念在主客观的互动中起着主导作用，它集中反映了意识、思想、理论等意识形态之于经济基础和法律上层建筑的主观能动作用。［1］48 我们认为，理念作为一种思维活动或者方法，是指人们基于对客观世界或者事务的内在本质的理性认知。所谓法的理念，是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求：从学术角度看，它是法及其适用的最高原理；从实践看，它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。［2］43依此，预算法的理念是指指导预算法制定及运用的最高法理，是对预算法的本质、原则及其发展规律的理性认知，是认识论和方法论的辨证统一。 

就预算权的内涵而言，其包括预算编制权、审批权、执行权和监督权。虽然预算权并不等同于行政权，但鉴于政府享有编制和执行预算等实质性的权力，故预算法的首要理念就是通过预算实现对政府财政收支权的有效控制，亦即预算控权。第一，从预算的产生来看，预算的过程实际上是一个控制政府财政收支权的过程。近现代政府预算制度最早产生于英国，英国政府预算制度的创建最初是始于征税权的易手。1215年，英王约翰被迫签署了《大宪章》。在《大宪章》中，首次以法律形式确立了“非赞同毋纳税”原则，剥夺了英王的部分税收权。14世纪初，英国新兴资产阶级、城市市民和广大农民起来反对封建君主横征暴敛，要求对国王的课税权进行一定限制。此后，新兴资产阶级力量进—步壮大，他们通过议会审查国家的财政收支，要求政府各项收支必须事先做计划，经议会审查通过，才能执行。1640年资产阶级革命后，英国的财政权已受到议会的完全控制。到1688年，英国资产阶级议会还进一步规定皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出要区别开来，不得混淆。l689年通过的《权利法案》重申，不经议会批推王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；还规定了征税收入和使用预算支出都必须经过议会批难，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划。英国的预算制度，从公元14世纪出现新兴资产阶级后，经过几百年的时间，到18世纪，才发展成为典型的资本主义政府预算。［3］6－7到了现代，预算已经成为社会公众约束和监督政府财政活动的有效手段。第二，按照社会契约理论，国家是公民达成契约的结果。预算实际上是国民与政府之间就财政收支活动的范围和方向所形成的委托关系。政府本质上就是一个国家或社会的机构，承担着一种公共受托责任。从这个角度来说，预算权决不是公权机关的权力，相反却是人民之权利。而人民为了防止公权机关滥用预算权，自然有权依法对政府财政收支行为进行有效控制和监督。 

法治国家保障民主、防止国家权力不被滥用的首要考虑就是能够对国家权力实施有效控制。在一个民主和法治的国家，只有当以控权为本质特征的宪法能够被忠实遵守的时候，人民的基本权利才能够得到有效保障，社会经济才能得到繁荣和发展。现代民主宪政和法治国家的本质精神和最主要的功能，就是控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展。这一功能首先是通过宪法确立并得到宪法保障的。［4］13但宪法作为一国根本大法，不可能对公权力的控制一一加以明确规定，相反只能通过在宪法之下的其他法律规范来实现。而预算法则是控制政府财政权的行之有效的手段之一。古往今来，任何政权都必须掌握应有的财力，而不管主权者是通过非经济手段从社会取得，还是依靠自己雄厚的私产收入。一旦财政陷入困境，政权也就陷入危机之中。如果不能尽快克服财政困境，那离政权的覆亡也就不远了。反之，控制了财政收入与支出，也就控制了政府的命脉，从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。西欧社会的市场化历程就充分地证明了这点。西方社会就是通过将政府财政纳入法律的有效约束之下，才确保了政府行为的法治化。［5］14 

二、预算法理念下我国预算法存在的问题 

（一）财政支出未完全纳入预算统一管理 

为抵御世界金融危机对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。为实施上述工程建设，国务院决定到2010年底投资4万亿元。2008年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。 

上述举措对于积极应对金融危机不无意义，但与“先有预算后有支出，无预算不支出”之现代预算原则不相吻合。根据《预算法》第19条规定，4万亿元庞大的财政投资属于预算支出范畴，理应先行编制预算并报全国人民代表大会审批。而“委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金”不仅无法律依据，而且这种“一揽子”授权之做法更是将财政支出直接排斥在预算审批监督之外。在这种情况下，何谈预算法的严肃性、权威性？预算又如何起到控制政府财政支出的作用？相反，美国政府于2008年9月提交的7000亿美元救市方案却是获得参众两院通过并经美国总统布什签署《2008年紧急经济稳定法案》后才正式生效。 

（二）预算管理权限的划分存在缺陷 

从《预算法》规定以及预算实践来看，政府集预算编制权与执行

权于一身。实际运作中，则由政府财政部门具体负责预算编制和执行工作。 

我们认为，政府财政部门集预算编制权与执行权于一身的做法存在极大缺陷。第一，财政部门既负责预算执行，又负责预算编制的具体工作，不符合分权制衡原则，容易因权力过于集中而造成权力的滥用。第二，预算编制是一项专业性、技术性极强的工作，涉及本区域经济社会发展各个方面，而预算由政府财政部门独家编制，难免因考虑欠周全而使得其不具有科学性。第三，财政部门集预算编制权与执行权于一身，有可能掩饰其在预算执行过程中发现的预算编制疏漏甚至失误。与此同时，基于政绩等方面的考虑，政府也有可能要求财政部门在编制预算时有意“保留”，为预算执行提供方便。 

（三）预算审批流于形式 

我国各级权力机关虽然依法享有预算审查批准权，但从实际运作来看，预算审批往往流于形式。人大代表每年开会审批预算实际上就是“认真走过场，被动搞形式”。究其原因，主要在于：第一，预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料，故人大很难对其进行深入审查；第二，预算审查的专业性、技术性、政策性比较强，但人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员；第三，预算审查的时间过短，如2008年全国人民代表大会会期13天半，而预算审查的时间不到一周，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实；第四，由于《预算法》第54条与第53条规定不协调，使得财政超收收入往往由政府自行支配，使得预算审查、预算约束形同虚设。 

（四）预算执行随意性过大 

预算执行随意性过大主要表现为：第一，预算调整频繁。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批。第二，预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。第三，预算执行率低，预算与决算往往有很大差距，破坏了人大批准的预算的严肃性，也使得政府预算支出过于随意且难以受到应有控制。如自2000年以来，我国连续4年每年预算执行情况的实际收入结果，均大幅度超过经由立法机构审议批准的预算法案的收入规模。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍，最高的年份达到年初预算增幅的2.15倍。［6］12 

预算执行随意性较大，与现行预算法不完善不无关系。例如，我国预算年度采用的是历年制，即从每年的1月1日至12月31日，政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能上升为法律性文件。这就意味着在我国每一个预算年度中，有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据，即出现了“法律空档”。这一问题大大降低了我国政府预算的法定性程度，从而助长了各级政府“先斩后奏”的支出冲动，并为随意支出提供了机会。［7］47再比如，从《预算法》第53条规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，但何谓“特殊情况”？哪些特殊情况需要通过调整预算来解决？哪些需要通过动用“特殊用途”的预备费来解决？不少地方认为，如果既增收又增支，但收支维持平衡的话，政府就可以对这部分收入的使用作出决定，而不必向人大提交预算调整方案。这就有可能造成年初编制收入预算时留有较大余地，以免出现超支和赤字，执行中尽量多收，多收的政府可以自由安排，不受约束，从而使得人大审批预算失去意义。 

（五）预算监督乏力 

目前人大预算监督存在不少问题，如监督动力不足，很多代表认为，预算早晚是要调整的，更何况还有同级党委在对预算安排和执行过程进行把关，人大审查年初预算无非是过过场而已，导致不少人大代表对预算监督的热情不足、积极性不高；由于人大、政府在利益上的耦合性、预算计划的不确定性和法律责任的不明确性等，人大机关对预算监督的内在动力和主动性不足。不愿监督，怕监督多了，影响相互团结；不敢监督，怕监督多了，影响自身利益；不想监督，怕监督多了，影响领导政绩。又比如专业素质不高。财政预算以及财政预算监督具有较强的专业性和技术性。但目前地方人大代表的参政、议政、督政能力有待增强，对预算监督的有关法律、法规掌握有限，懂财政专业知识的代表少。有的代表对财政预算的安排如雾里看花，财政总收入和地方财力是如何计算的，支出为什么要这样安排，安排多少才合适，有什么遗漏，明年有哪些收入增支因素等问题，搞不懂，说不清，不会问，不敢问。对自己有关的预算部分关注多，全面关注少。这样，在一定程度上制约了财政预算监督的效果和质量。［8］32 

预算监督乏力，除人大自身原因外，与预算法有关预算监督规定不完善不无关系。预算法未就预算监督的主体、原则、范围、内容、程序等做出详细规定。而涉及预算法律责任的条款仅有三条，面对预算实践中出现的各种问题，往往难以进行责任的追究。 

三、预算法理念下我国预算法完善的对策建议 

（一）贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”之预算法原则 

“政府花钱，议会审批”是市场经济国家的普遍做法。在我国，政府任何财政支出都必须贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”之预算法原则，亦即政府财政支出必需首先编制预算方案并报经权力机关批准。唯此，才能真正发挥预算对政府财政收支权的控制作用。“钱包权力是一切权力中最重要的权力”。预算决定着政府活动的范围与方式，是一切政府行为的起点，谁控制了预算，谁就控制了政府。反过来，在预算方面不受控制的政府，必然是专制的政府和不负责任的政府。[9]75汉密尔顿也曾经指出：“确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算的权力被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施”。[10] 264 

（二）建立预算编制与执行相分离的预算管理体制 

按照公共选择理论，政府财政预算过程也是一个公共决策过程。政府预算决策的对象是对公共偏好的选择。如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，实现权力机关之间的相互制衡，是政府预算管理和监督的主要内容。［11］103为解决预算权过分集中而引发的问题，一些市场经济发达国家普遍建立了预算编制、执行和监督分权制衡的机制。如美国预算管理职能由行政部门和立法部门分享，即预算编制和执行职能在行政部门，而预算审批和事后审计职能则在立法部门。国家经济委员会和总统预算办公室（omb）负责美国联邦政府预算的编制；国会预算办公室（cbo）则协助国会审查和批准预算，而预算收入立法则主要由两院筹款委员会负责，并起草税法经国会批准后执行；财政部负责具体执行预算；预算的监督则由国会中的会计总署负责。这样，预算的编制、执行和监督就分别由不同的机构负责，这些机构间既相互独立，又相互制约、密切配合，保证了预算管理体系的高效运转。［12］14－15 

在我国，有的认为，我国应借鉴国际经验，建立“三权”分离的预算制衡机制。根据我国具体的政治体制，改革预算管理体制的关

键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部之间重新配置预算管理权限，形成一种预算编制、执行和监督“三权”分离的新的预算管理制衡机制，即：将现行财政部预算司及其他部委有部分预算职能的部门统一起来，组建一个新型的专职预算编制机构——国务院直属的或直接对国家主席或总理负责的预算办公室，并且通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证，以该机构的权威性来克服现今许多调整各方利益的财政改革措施一出台就受阻的制度安排缺失；财政部具体负责预算和公共支出的执行以及相应财税政策等宏观调控的职能，发改委及其他履行预算职能的单位将按照原来各自专司的领域和管辖范围行使其职能；预算监督机构的构成为“一体两翼”：形成以人大机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。［13］51有的主张，在国务院成立正部级的行政管理与预算办公室，在各预算部门亦成立编制办公室（但不一定非得司局级），在总理、部长的直接领导下开展工作。［14］88 

为建立分权制衡的预算管理体制，我们认为，有必要设置直接向国务院负责的独立的预算编制机构，实现预算编制权与执行权的分离。与此同时，为了实现预算编制的民主、科学，可以考虑将该预算编制机构确定为预算编制委员会，由财政、发改委等政府部门以及专家学者共同组成。唯此，预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。［15］3 

（三）建立临时预算制度 

为解决我国预算编制因采取历年制而出现“法律空档”，不少学者建议采用跨年制。我们认为，如果采取跨年制，将会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整，成本也会因此大幅度增加。故跨年制不符合我国实际。相反，我国应该适当借鉴部分西方国家的实践经验，编制“临时预算”来作为正式预算通过的代“政府预算”。“临时预算”也是由各级政府进行编制，但必须在新预算年度开始前三个月左右（即每年的10月份前后）提交给各级人大常委会审议直至通过，经过审批的“临时预算”具有与正式预算一样的法律效力，并在新预算年度开始后予以执行，用以规范和监督政府在“空档期”的财政收支行为，待正式预算草案在3月份前后获得各级人代会审议通过后，“临时预算”便自动失效。[16]28在日本，如果进入新预算年度（日本财政年度为4月1日至次年3月31日）后，预算仍未获国会批准，则要编制临时预算提交国会审批，方可开支。[17] 53

（四）建立社会公众参与的民主预算审查制度 

预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。[18]45而充分发挥社会公众在预算审查中的作用，不仅是民主财政的要求，也是实现预算科学性之现实需要。如巴西、阿根廷、秘鲁等相继建立了参与式预算制度。秘鲁还制订了《国家参与式预算法》。在我国，一些地方也开始了参与式预算的试点。浙江温岭市新河镇2006年3月6日至 9日召开预算民主恳谈会，镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经镇人代会的法定程序，修改、通过了镇政府的“2006年财政预算报告”。从预算民主恳谈的整个过程和结果看，基层的参与式公共预算的试验，达到了预期的效果，具有一定的创新价值。［19］可以说，参与式预算唤醒了百姓的民主意识和参与意识，为民意的充分表达提供了平台。但基层推行的参与式预算毕竟源于各地的预算实践且做法不尽相同，因此，在修改《预算法》时，有必要将公众参与原则写进该法，并就参与式预算加以明确规定。与此同时，改变过去将预算草案当作“保密文件”的做法，相反，应当通过媒体依法将预算草案向社会公开，主动征求社会各界的意见。 

（五）建立预算实质审查制度 

为实现对预算的实质审查，建议：一是在预算大类、款的基础上，细化预算科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料。细化预算是人大对预算进行实质审查的前提和基础。二是鉴于延长人大预算审查时间不太现实，建议扩大初审的主体，赋予人大有关专门机构提前介入对预算草案的初步审查权。三是赋予人大以预算案修正权。所谓预算案修正权，是指有权机关或人员按法定程序对本级政府提交的进入审议程序的预算草案要求进行修改的权利。赋予人大以预算案修正权，则可以实现对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。四是建立单向表决制度。人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便左右犯难——若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，亦即未能充分行使自己的权利。[20]15鉴此，建立预算单向表决制度就显得尤为必要。五是建立预算听证制度。实行预算听证是不少市场经济发达国家的做法。如美国《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员、以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。[21]14在我国，不少地方先后推行了预算听证的做法，但大多是由政府财政部门组织。值得一提的是，2008年12月9日下午，上海市闵行区人大常委会组织了一次2009年财政预算初审听证会，针对2009年闵行区财政预算中的项目听取人大代表和社会公众的意见。这次预算听证会采取人大主导并面向全社会公开的形式，在国内首开先河。六是建立预算审批程序中的辩论制度。因为立法和重大事项的决定，要把社会各种意见和利益反映表达出来，社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。这些不同观点，只有通过辩论才能摆明利弊。辩论制度也有利于促使双方调查研究，广泛听取人民的意见，为自己的观点进行科学论证，从而为立法和决定问题增强科学性和民主性。[22] 454 

（六）加强对预算执行的监督 

为加强对预算执行的监督，建议：一是加强对政府预算执行的监督。具体来说：第一，对预算超收收入使用的监督。目前，中央每年预算超收收入数额不小，地方预算超收收入占预算的比重更大。对预算超收收入使用管理、监督不严，容易造成预算的随意性，也容易滋生腐败。对超收收入使用的安排，全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》仅仅规定“国务院财政部门要及时向财经委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人大常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告”是不够的。在修改《预算法》时，建议明确规定超收收入的使用必须报经各级人大常委

会批准，且对其使用的范围加以限制。（2）加强对预算调整的监督。在修改《预算法》时，建议具体界定预算调整中的“特殊情况”及特殊情况中的“紧急情况”，规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。（3）加强对不同预算科目之间资金调剂的监督。亦即严格控制不同预算科目之间的资金调剂，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目进行。预算安排的农业、教育、科技、社会保障资金的调减，须经人大常务委员会审批。二是调整审计管理体制。按照现行审计机制，审计机关无法摆脱业务工作的局限性，在对预算审计过程中，审计实际上并没有实质性地涉及政府与政府首长的财政责任和行为，许多重大问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题难免得以掩盖，就是对预算执行中发现的一些问题，也难以对外都披露。由于许多问题是属政府行为，审计机关也无可奈何，结果是老问题不断重复出现。审计建议难以被重视，既无济于事，又影响审计人员工作积极性。每年的“同级审”所提出的审计工作报告在提交人大前均须经政府审阅把关，披露问题属“自我检查”，对问题披露的深度和解决问题的力度都是有限的，也就影响和削弱了审计的独立性、权威性和客观性。[23] 9为解决上述问题，建议改革目前的审计管理体制，将审计机关隶属于政府改为直接隶属于各级人大常委会。中央审计机关隶属于议会的立法型审计设置是确保审计高度独立性的一种普遍模式，如美国国会设立审计署对政府预算收支及使用情况进行审计．并向国会负责，担负着“牧羊犬”的重任。[24] 25 

（七）完善预算法律责任 

就如何完善预算法律责任，有的认为，我国修订预算法对预算违法行为的法律责任条款应作一定规定但不宜太多。因为从理论上分析，国家预算的决策者和资金来源者是分离的，是受托人替他人作决策，是处分他人财产的行为，是一种义务和责任，因而具有可归责性、可受惩罚性；但另一方面，预算决策尤其是预算编制决策（含审议通过）是集体决策，且预算过程中具有多元的利益主体及偏好、高度开放的外部环境压力和多制约性，形成预算的诸多因素处于预算决策者自身控制之外，因而使预算违法行为又具有难归责性、难受惩罚性。尤其是在预算职权界定不清、程序规定不够明确的情况下就更是这样。而从预算实践考察，预算违法行为多发生于预算执行中，而执行中的违法行为在我国的《会计法》、《审计法》、《国库管理条例》甚至《刑法》中都有相关规定，现行的主要问题不是预算法有没有规定的问题，而是执行不力问题、是执法理念问题。否则，纵令增加许多法律责任条款，也只能是形同具文。［25］91－92 

上述观点是否妥当，值得商榷。诚然，预算决策很多是集体决策，但不能以集体决策为由逃避应当承担的法律责任。否则，预算法的刚性、权威性就会荡然无存。从国外来看，因为预算不获通过而导致内阁垮台或政府不能正常运作的事件经常发生。在我国，如果预算案多次不获通过，是否也应当有人对此负责呢？至于预算执行中出现的违法行为，虽然相关的法律作了一些规定，也确实存在执行不力的问题，但毋庸讳言的是，现行预算法责任不明不能不是预算违法行为屡禁不止的原因之一。尤其是《财政违法行为处罚处分条例》对一些预算违法行为仅仅规定了行政处分，就显得责任过轻。我们认为，预算法律责任制度的完善，一是研究确立预算案不获通过情况下的宪政责任。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予，而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。在宪政原则下，无条件的权力（无论是王权还是“多数人权力”）没有合法性。［26］15预算案不获通过情况下的责任，我们认为，或者由政府主动承担，如主动提出辞职；或者由国家权力机关依法罢免相应人员的职务。二是修改预算法时，对预算实践中出现的各种违法行为加以列举规定，并设置具体的行政法律责任条款。 

【注释】 

［1］［3］史际春，李青山.论经济法的理念［j］.华东政法学院学报，2003，（2）. 

［2］包丽萍，刘明慧，贺蕊莉.政府预算［m］.大连：东北财经大学出版社，2000年. 

［4］蒋得海.论宪法的控权本质［j］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2003，（3）. 

［5］张馨.法治化：政府行为?财政行为?预算行为［j］.厦门大学学报（哲学社会科学版），2001，（4）. 

［6］高培勇，马蔡深.中国政府预算的法治化进程：成就、问题与政策选择［j］.财政研究，2004，（10）. 

［7］徐利.我国政府预算透明度评析［j］.经济研究参考，2003，（30）. 

［8］朱建璋.人大财政预算监督的难点及困境［j］.资料通讯，2007，（2）. 

［9］冯俏彬.美国预算过程的发展演变及其启示［j］财政研究，2007，（6）. 

［10］[美]汉密尔顿．联邦党人文集[m]．北京：商务印书馆，1980. 

［11］李传喜.公共选择理论与宪政分权学说评析——兼论对完善我国预算监督体制的借鉴［j］.民主与法制，2003，（6）. 

［12］曲岩.美国联邦政府预算编制及启示［j］.2005，（7）. 

［13］许安拓.预算管理体系：体制内三权分离［j］.中国改革，2005，（6）. 

［14］［25］朱大旗.论修订预算法的若干具体问题［m］.安徽大学法律评论.2005，（1）.合肥：安徽大学出版社，2005. 

［15］刘剑文.宪政下的公共财政与预算［j］.河南省政法管理干部学院学报，2007，（3）. 

［16］王刚.预算改革不应忽视“临时预算”［j］.乡镇财政，2002，（1）. 

［17］傅光明.日本预算的法治化管理［j］.广东财政，2001，（11）. 

［18］焦建国.民主财政论：财政制度变迁分析［j］.社会科学辑刊，2002，（3）. 

［19］陈奕敏.预算民主：乡镇参与式公共预算的探索［n］.学习时报，2007－09－11. 

［20］傅新.预算“单项表决”值得借鉴［j］.2007，（48）. 

［21］傅光明.论预算听证制度［j］.中国财经信息资料，2007，（11）. 

［22］蔡定剑.中国人民代表大会制度［m］.北京：法律出版社，2003. 

［23］文平.改革审计体制强化预算监督［j］.人大研究，2008，（1）. 

［24］王逸帅.发达国家议会预算监督的制度化实践及对我国人大的启示［j］.四川理工学院学报(社会科学版，2008，（5）. 

财政预决算论文篇4

【关键词】公共财政；现代预算；财政制度

【正文】

我们把市场经济体制中的财政定义为“公共财政”，把“公共”一词提出来作为财政的限定语。但到底什么是公共财政，激烈的争论一直没有停止，对立的观点似乎水火难容。本文对财政的公共性作三重区分，在运行机制的涵义上界定公共财政，基本观点是：公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立公共财政就是要重建预算制度。

一、财政公共性的三重涵义与公共财政：公共财政是建立在现代预算基础之上的财政

财政是以公共权力进行的资源配置。在本质上，财政就是 “公共”的，公共性是财政一般，这是由公共权力的性质决定的。

“公共”，最一般的语词意义是，属于社会的、大众的、公有公用的；人所共知的、公开的。财政的公共性 有三重既相互联系又相对独立的涵义： （1）目的性涵义，是与阶级性相对的公共性。财政是满足整个社会的共同需要，还是满足占统治地位的阶级的需要？即财政 “为谁干”，为谁服务，是目的问题。 (2)分工性涵义，是与盈利性相对的公共性。财政是提供公共产品，还是参与竞争性领域？以我们一直沿用的方式表达就是要不 要搞经济建设？即财政 “干什么”，是活动范围和活动 边界问题，是与市场的分工问题。从主体性上看，是公共权力主体与私人主体的分工问题。(3)制度性涵义，是与集权性相对的公共性。谁支配财政，财政运行是少 数人说了算，还是多数人说了算？是集权决策，还是公 共决策？财政运行是隐性的，还是公开、透明的？即财 政 “怎么干”，是制度 (或机制)问题。

在财政公共性的三重涵义中，具有决定意义的是第 三重涵义，它决定前两重涵义。少数人说了算与多数人 说了算、公开透明与隐蔽含混对于公共需要的满足程度 是不一样的，财政的活动范围也是不一样的。在奴隶制 度和封建制度下的王权财政，满足公共需要的程度就大打折扣。在市场经济下，与财政具有本质联系的是现代预算制度的产生，或者说，公共财政是建立在现代预算 基础上的财政制度，即第三重涵义在制度上规定了市场 经济下的财政的公共性。政府预算是代议机构控制政府 财政活动的机制，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展是同一历史过程。预算不但对财政具有严密的控制权，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府 收支不偏离纳税人利益，也是用法律保障个人的财产权 利不受政府权力扩张的侵犯。预算是纳税人控制的，所以在根本上是纳税人“说了算”。在制度和运行机制上，此时的财政是公共决策、公开透明的财政，而不是少数 人说了算的、集权的、隐性的财政。计划财政是计划 “说了算”，计划是政府高度集权控制的，所以在根本上是集权的政府 “说了算”，是集权财政，集权是计划财政的最本质特征。计划体制下也有预算，但那时的预算 在本质上是计划性的，而不是市场经济体制下的法律性预算。用“生产建设型财政”或“经营型财政”都不能确切表达计划财政的真实内涵，计划财政也必须首先满 足国家机器运转，公共支出也是第一位的，哪怕是压缩 到最低限度，因为“无财难以行政”。

二、界定公共财政涵义的必要性与意义：把理论研究与实践的着眼点集中到重建预算制度上来

上面的分析表明，这一界定绝不是“别出心裁”，而是基于历史发展事实的概括。这种区分的理论意义和 现实意义是十分巨大的。它在制度涵义上界定了什么是 公共财政，进而搞清楚我们要建立什么样的公共财政， 怎样建立我们的公共财政。在这个区分的基础上，可以 理清我们讨论的思路，把注意力集中到我们最需要解决 的问题上来。

1.关于财政的阶级性问题。这是最尖锐最激烈的， 似乎是我们改革的“底线”。对于这个问题有两个倾向 值得注意，一是把阶级性绝对化，认为公共财政就是资本主义的，我们是社会主义，不能搞公共财政；二是把人民性即公共性绝对化，总认为社会主义财政与资本主义财政不同，资本主义财政是对立性的，应该有预算监督；社会主义财政是人民性的，政府不是剥削性政府，是与人民一致的政府，因而对国家权力的监督缺乏足够 的重视。其实这两者的“精髓”是一致的。对于前一种倾向，事实上只要国家存在，财政的阶级性就存在，资本主义市场经济有它们的阶级性。我们社会主义市场经济有我们的阶级性。如果这样认识问题，那末在这个意 义上的争论应该停止了。对于后一种倾向，重要的是要从空想回到现实。扩张与滥用是权力的本性，社会主义国家政权也不例外。马克思、列宁的国家理论早就提出 了训诫。无产阶级国家仍然存在社会公仆变为社会主人 的危险，这一危险一旦由可能变为现实，工人阶级就要 失去统治。如果没有代议制机构，那我们就很难想象什 么民主，即使是无产阶级民主。如果不是空想，任何一 个实事求是的人都会注意到历史与现实提供到我们眼前的事实，按二连三曝光的腐败行为哪个不是与财政有关？权力缺乏监督必然产生腐败，作为以公共权力配置资源的财政尤其需要监督，缺乏预算监督的财政是腐败的经济基础。在这个意义上，应该引起我们对重建预算制度的紧迫性与艰巨性的重视。一言以蔽之，阶级性与公共性是对立统一的，构成国家财政的矛盾整体。公共 性是财政存在的基础，阶级性是财政的特定表现形式。 阶级性以公共性的存在为前提，阶级性不能否定公共 性。当社会必须的或者说是最低限度的公共需要不能得 到满足的时候，阶级统治就难以为继了。历代王朝的更 替就是财政公共性与阶级性矛盾激化的结果。

2. 关于财政的活动范围问题。在第二重涵义即财政活动范围上的公共性，现在有三种观点：一是 “我们现在搞公共财政是过渡的办法，现在财政困难，没有更大 的实力搞经济建设，只能先维持公共支出，最急迫的要求是维持社会稳定，将来财政不困难了，还得搞经济建 设。”二是“我们现在不能搞公共财政，经济建设现在不能丢，将来市场经济发展起来了，再搞公共财政。” 三是“我们就是不能搞公共财政，社会主义与资本主义的区分就是看政府要不要进入竞争领域。”在这个意义上的争论可能永远都不能达到统一，永远得不到大家的 一致接受，且会影响改革进程。如果我们把注意力放在第三重涵义上，上面的问题就解决了。让大家来说，目前谁也不会说不搞经济建设，“市场能干的，就交给市场；市场不能干的，政府就要干”，这是大家都能同意的。

我们的市场化改革是渐进式的，半个世纪以来人民用血汗积累的这么一大块国有资产，在目前市场体制不完善的时候，谁也不会同意一下子就完全交给市场，政府总得小心经营，使之逐步纳入市场经营的轨道，这事关社会稳定这个大局。尽管理论和实践证明市场在竞争性领域是有效率的，但在市场体制不成熟时、市场运行出现问题时或在市场正常运行但不能满足特定时期和条件下的公共需要时，政府从来没有“坐视不管”。政府不管，人民是不答应的。整个社会需要的满足，在国家存在的条件下是由国家主导的，政府选定的经济体制确立政府与个人的分工，理性政府的活动边界是视私人能力而定的，视私人能力的强弱而“进退”。如果这样认 识问题，在第二重涵义上的争论也该结束了。

3.关于财政的运行机制问题。我们现在的核心问题是，改革以来的财政表面看来存在严重的困境，但财政困境不是根本性的问题，根本问题是财政秩序混乱。财政困境是由财政秩序混乱造成的。财政困境并不是所谓的国家汲取财政收入的能力下降，而是国家控制财政的能力下降，在根本上是制度性的，是运行机制的问题。 据一份研究表明，1996年我国预算支出占gdp的比重为11.6%，加上预算外、制度外支出 (当然是推算的)的政府支出总额占gdp的比重为24.4%，再加上通过金融机构支配的资源，占gdp的比重为40%左右，与oecd大部分国家的水平差不多。这个比重从哪个角度看都不能算低。重要的是，目前的财政状况无论如何不能说已经最大限度地体现了公众意志，人民不满的地方甚多。一方 面，义务教育要靠 “希望工程”，另一方面，每年的公款吃喝玩乐要耗费上千亿的财政资金。这些资金能办多少学校？如果不从制度上入手，财政困境问题是永远摆脱不了的。也不可能使财政“归位”，“缺位”与“越位”的调整就是一句空话。这么多年讲加大教育投入， 也有了教育立法，但实际上却一直没有到位。什么原因？根本上是预算的问题。预算既没有能够充分体现人民群众的意志，也没有很强的约束力。财政困境以及财 政 “缺位”与 “越位”的根源在于，计划经济体制下的制度规范即指令性计划在转轨以后很快失去作用，适应市场经济体制的制度规范不仅没有预先设定，而且没有及时递补、跟进，出现制度空档。也就是说，转轨以来的财政缺乏应有的制度基础，财政运行缺乏一个有效的 控制系统，国家理财走进非规范化状态之中。现在要建立公共财政的制度框架，这个制度是什么呢？就是预算。我们现在应该把注意力转移到这上面来，由争论前 两重涵义的问题，转为讨论第三个问题，即如何尽快建立起一个能够最大化体现公众意志的预算制度，确立以 公共决策决定政府收支的程序与机制，有效地控制财政 的规范运行。

政府活动范围应该是由财政制度———预算决定的。 进一步看，制度涵义的公共性可分为这样几个环节：第 一，公共决策。既然是人民的财政，大家的财政，就要大家来说财政该干什么，不该干什么。全民直接决策在稍大的范围内就有困难，直接民主是不现实的，但是现 代社会发明了一个解决办法，就是代议机构，我国就是人民代表大会制度。通过人民代表大会制度审议财政计划（预算）就是对于人民财政的公共决策。第二，执行 过程公开。既然是大家决定的，政府就要照办，不能越 轨，恣意而为，要让公众知道政府财政是不是按预算执 行的。第三，预算执行结果要接受检查，要公开，即回 应性，让公众知道执行的结果怎么样。按预算执行了，效率不高，责任在公众大家，下年制定预算再提高质量；不按预算执行，公众要追究政府的责任。这样，我们对于公共财政的争论应该清理一下思路，把注意力集 中到我们最需要解决的问题上来。

三、对重建预算制度的历史地位与艰巨性要有足够的重视

我国的预算状况相对于规范财政运行的需要以至整 体改革的需要是严重滞后的。改革已经20多年，但预算改革是在近两年才开始的，而且步履艰难。直到今天，还没有设计出一套能够清淅反映财政活动的预算科目体系，全面地反映各类财政收支活动的复式预算体系也没有确立，部门预算在既得利益格局之中推广十分艰难，零基预算也很难推开，提交给人大审议的预算“粗枝大叶”，包括人大代表在内没有几个人能看懂，有的还存在着预算成立的时间晚于财政年度开始的时间这样一个最基本的 “形式”问题，等等，预算对财政运行实际上 的约束力就可想而知了。严格地说，预算不是改革的问题，而是重建的问题。 预算既是经济基础，又是上层建筑；既是制度，也是技术；既是计划，也是法律；…… “预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家骨骼”，因此，建立现代预算制度绝不是轻而易举的。

1.预算依存于民主政治体制。在集权体制之下，预算就只能是形式，谈不上预算纪律和财政秩序，预算的 效力就大打折扣。我国历史上很早就有预算，但专制王权下的预算不是我们现在要求的预算，计划体制下的预算也不是我们现在和未来所要求的。预算是“摆平”社会各阶层利益的中枢，是政治体制改革的突破口。

2. 预算制度的确立就是经济体制的重构。预算首先决定全部资源在公共部门和民间部门之间分配的比例，即各自的规模，然后决定被分配在公共部门的资源规模 的内部配置，即配置结构。民间部门资源的最优配置是通过价格机制实现的。在这个意义上，经济体制改革实质上是重新确立预算制度。

3. 从制度变迁的角度看，有效制度的形成是制度变 迁需求和制度变迁供给相互作用的结果，是复杂的社会变革，是多种利益集团经过多重博奕的结果，还受人们 的观念、历史、文化传统、习惯等诸多因素影响，预算是“钱袋子权力”，它的重建就更具艰巨性。从一定意义上说，一个真正的现代预算制度的确立就是改变了“国家面貌”。

四、结语

重建预算制度需要对原有预算进行脱胎换骨的改造：培育纳税人主体，同时在全社会培养纳税人的纳税意识、公共意识和法律意识，提高代议机构的财政法治 能力，加快政治体制改革。这些都是必不可少的基础条件。最关键的是预算公开，让财政状况大白于天下，这既是对政府提高财政效率的压力，也是对代议机构严格 监督政府的压力，迫使改革速度加快。如果不树立并严格恪守公开性的预算原则，无论如何是不可能建立起公共财政的。

 

财政预决算论文篇5

abstract: as important means of national macroeconomic control and resource allocation and income, finance is playing an increasingly important role in the socialist market economy. the characteristics of assessment of the financial investment are discussed for reference.

关键词: 财政投资；评审；重要性；技术性；服务性

key words: financial investment；assessment；importance；technical；service

中图分类号：f812 文献标识码：a文章编号：1006-4311（2011）22-0147-01

1财政投资评审的重要性

财政作为国家宏观经济调控和资源配置及收入的重要手段，在社会主义市场经济运行中发挥着越来越重要的作用。长期以来，政府公共投资领域普遍存在着预算约束弱化、投资效益不高的瓶颈问题，项目单位高估冒算、建设资金被挤占、挪用和浪费的现象一直未得到有效解决。从总体看，存在的突出问题表现为：预算编制范围窄、涵盖不完整，预算编制较粗放、内容不细化，预算编制时间短、程序不规范，预算执行随意性大、约束力不强等。特别是以项目为特征的支出预算不细化、不科学、不规范的问题十分突出。产生这些问题的原因很多，但部门上报的项目支出预算是以专业为支撑，财政部门对项目支出预算的审核编制还是传统的财政财务方式，缺乏信息对称的专业技术审核是重要的原因之一。财政投资弱化管理的另一个重要原因，就是过去财政部门在项目预算编制和执行过程中没有自己的专业机构进行投资评审。重视和强化预算评审，通过工程技术和财务审核相结合的技术手段，作出科学、公正、客观的评价，为项目支出预算提供可靠的依据，可以有效地避免预算编制的盲目性，强化财政预算约束力，切实保证财政投资的宏观调控和微观管理的科学有效。归纳起来，财政项目支出预算编制工作要加强，必须首先解决信息不对称问题，必须建立起以专业技术为支撑的预算审核编制机制。通过对预算进行评审，不仅能更加科学合理地安排支出预算，而且还从根本上解决了预结算审减资金追缴、回收难的问题，从源头上控制决算超预算的问题。由此，财政投资评审的重要性可见一斑。

2财政投资评审的技术性

财政投资评审具有专业技术的特性。专业技术性是财政投资评审最显著的特性。财政评审综合运用工程造价、财务会计和经济分析等专业技术，对具体项目进行综合评审，使财政部门对财政投资项目的管理与监督增加了专业技术支撑，使财政政策与项目行业规范实现了科学对接，使财政的监管手段更加科学、更加多样、更加专业和更加有效。财政评审的这一显著特性也是与财政常规监管机构和手段最重要的区别。财政投资评审机构作为财政部门内设的事业单位，是将专业性、技术性较强的投资评审业务从有关处室中分离出来，主要承担财政投资项目的概预决算审查等技术性工作，是财政实施基本建设支出预算管理和监督的重要环节。财政投资项目呈现来源多样化、工程技术复杂化、评审难度不断增大的特点。对财政投资项目实施全面评审，只有及时、有效、充分、真实地掌握大量的第一手信息和资料，进行全面的、定量的技术性评审，才能实现财政投资评审对财政投资行为进行规范，切实提高财政投资效益的重要作用。通过提供专业技术评审，围绕部门预算改革，建立“先评审，后下预算”、“先评审，后招标”、“先评审，后拨款”、“先评审，后评价”的制度，使预算编制更加科学化、规范化。

3财政投资评审的服务性

财政评审具有服务的特性。财政评审本质上是一种行政行为，但并不是通过行政命令去实现的，而是通过提供专业技术服务来实现的。财政投资评审的对象是财政性投融资项目，对财政投融资项目预（概）算、竣工决（结）算和财政专项资金项目进行评审，主要目的是为政府有关部门确定项目的财政性预算提供依据，为财政拨付建设资金和批复项目竣工决算、办理固定资产交付使用手续提供依据，为各级财政部门对财政建设资金实施监督提供依据。为此，财政部门内部要协调好评审机构和预算执行机构之间的配合与协作，在部门预算和评审计划编制等方面建立有效的协作联动机制，使评审成为预算执行过程中的一个必备环节，使财政投资项目充分发挥其应有的经济和社会效益。因此，财政投资评审中心应牢固树立服务的观念，从而实现财政评审以服务为表现特性的新型的、有效率的行政行为。

4财政投资评审与其他机构的差异性

财政投资评审是财政基本建设管理职能的延伸，是财政基本建设管理的重要手段和重要组成部分。财政投资评审与社会中介机构的造价咨询和服务有着本质的区别，也是相互不可替代的。首先，财政投资评审机构开展的评审业务是代表政府、出资人、业主行使监督管理政府投资的，行使的是出资人的权利。审查政府投资的建设项目工程概、预、结算时，重要的是监督、管理、规范建设单位的行为，财政投资评审中心不代表项目建设单位或施工单位编制工程预（概）算、决（结）算，不负责处理项目建设单位与施工、设计、监理等单位之间的纠纷。评审中心受财政部门委托评审项目，不向项目单位收取任何费用，这些是社会中介机构所不具备的。社会中介机构是服务性的，谁委托为谁服务并收取相应的费用以保证其机构的正常运转，这是由其机构组织的性质所决定的，不具备监督、管理委托单位行为的职能和作用。其次，财政投资评审工作是代表出资人行使管理职能，其出具的评审结论与社会中介机构出具的审验报告有着不同的法律效力。财政投资评审机构的评审结论是对出资人、政府负责，它不一定必需产生法律效力，它是为业主服务，为政府管理投资服务的。因此，财政部门的投资评审机构没必要像社会中介机构一样，到建设行政主管部门申请办理执业资质证书。中介机构的审验结论要对委托方负责，也要对投资人、政府负责。而且中介机构必须办理相应的职业资质证书才可以开业，接受委托并为委托单位服务。

财政投资评审中心与审计部门的审计中心也不是机构的重复设置，《中华人民共和国审计法》规定“审计机关对国家建设项目预算执行情况和决算进行审查和监督”，但这与财政部门正常的财政财务监督管理并不矛盾，审计监督不能代替财政部门对建设资金的财务监督和管理，也不能代替财政部门审批竣工财务决算，审计监督与财政财务监督二者的层次和环节不同。更重要的区别在于财政投资评审侧重于项目前期的评审，侧重于预算的评审，从源头上控制财政支出，提高财政资金的使用效益，防止和预防财政资金被截留、挪用和浪费。